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Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME TAMARA ĆAPETA

présentées le 4 septembre 2025 (1)

Affaire C‑147/24 [Safi] (i)

contre

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[demande de décision préjudicielle formée par le rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye, Pays-Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Citoyenneté de l’Union – Article 20 TFUE – Citoyen de l’Union mineur statique à charge d’un parent ressortissant d’un pays tiers – Droit de séjour dérivé du parent – Parent titulaire d’un droit de séjour dans un État membre autre que celui de la nationalité et de résidence du mineur – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Directive 2008/115/CE – Article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit à la vie privée et familiale – Article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte – Intérêt supérieur de l’enfant »

I. Introduction

1. Quand un citoyen de l’Union peut-il invoquer la formule « Civis Europæus sum » à l’encontre de son propre État membre ? (2)

2. La présente affaire concerne un mineur de nationalité néerlandaise qui n’a jamais exercé son droit de libre circulation tiré du droit de l’Union pour quitter son État membre et qui pourrait être contraint par les autorités néerlandaises de quitter cet État membre et de déménager en Espagne.

3. Les autorités néerlandaises compétentes ont refusé d’accorder à la mère de ce mineur, ressortissante d’un pays tiers (ci-après « RPT »), un droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE, sur le fondement du droit du parent RPT de séjourner en Espagne. Les autorités ont ainsi considéré que l’article 20 TFUE ne s’appliquait pas au motif que le refus d’accorder un droit de séjour aurait pour conséquence non pas d’obliger le citoyen de l’Union en cause (l’enfant du RPT) à quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, mais seulement le territoire néerlandais.

4. L’article 20 TFUE confère-t-il un droit de séjour dérivé dans de telles circonstances ?

5. Pour répondre, la Cour devra revenir sur sa jurisprudence Ruiz Zambrano (3).

II. Le contexte, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

6. V est une RPT qui réside aux Pays-Bas avec son enfant mineur de nationalité néerlandaise, et son conjoint ayant la double nationalité (celle des Pays-Bas et d’un pays tiers).

7. L’enfant est né aux Pays-Bas et n’a jamais quitté le territoire de cet État membre. C’est donc citoyen de l’Union statique. Selon la décision de renvoi, cet enfant connaît des difficultés d’élocution et de langage, pour lesquelles il bénéficie d’un enseignement spécialisé et d’un transport organisé vers et depuis un établissement dispensant un tel enseignement.

8. Le conjoint de V a des problèmes de santé et bénéficie de prestations sociales.

9. V réside aux Pays-Bas depuis 2014, sans titre de séjour valable, et n’a jamais eu affaire à la justice.

10. Le 13 novembre 2020, V a introduit une demande de document UE/EEE attestant son droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE.

11. Le Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité, Pays-Bas) (ci‑après le « secrétaire d’État ») a rejeté la demande de V le 11 novembre 2021. Il a considéré qu’elle ne bénéficie pas d’un droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE, dès lors que son enfant mineur à charge ne serait pas contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, mais pourrait la rejoindre en Espagne, où elle bénéficie d’un droit de séjour.

12. Il ressort de la décision de renvoi que V, qui a résidé en Espagne entre 1999 et 2014, est toujours titulaire d’un titre de séjour en cours de validité dans cet État membre.

13. Après avoir rejeté sa demande en tant qu’elle était fondée sur l’article 20 TFUE, le secrétaire d’État a examiné d’office son droit au titre de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme (ci-après la « CEDH »), qui protège la vie privée et familiale. Il a considéré qu’elle ne bénéficie pas non plus d’un droit de séjour au titre de cette disposition. Bien qu’ayant constaté l’existence d’une vie privée et familiale aux Pays-Bas, il a estimé que les intérêts des Pays-Bas dans le domaine de l’immigration l’emportaient sur les intérêts personnels de la requérante et de sa famille.

14. Ce refus de reconnaître à V un droit de séjour aux Pays-Bas a eu pour conséquence qu’elle se trouvait en séjour irrégulier sur le territoire de cet État membre. Par conséquent, sur le fondement de la directive 2008/115/CE (4), le secrétaire d’État a ordonné à V de retourner immédiatement en Espagne (5). Le non‑respect de cette injonction entraînerait l’adoption d’une décision de retour à l’encontre de V.

15. V a introduit une réclamation contre cette décision, que le secrétaire d’État a rejetée comme manifestement non fondée le 20 juin 2022.

16. Le même jour, V a introduit un recours contre ce rejet devant le Rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye, Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi.

17. Cette juridiction demande si la circonstance que V est titulaire d’un droit de séjour dans un autre État membre (l’Espagne) constitue un motif suffisant pour lui refuser un droit de séjour dérivé, malgré l’existence d’une relation de dépendance entre elle et son enfant mineur (6). Bien qu’un déménagement vers l’Espagne signifierait qu’elle-même et son enfant mineur ne seraient pas contraints de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, l’enfant serait néanmoins obligé de quitter les Pays-Bas, ce qui le contraindrait en fait à exercer son droit de libre circulation. La juridiction de renvoi demande également à quel stade de l’examen des demandes de droit de séjour dérivé il convient de prendre en considération l’intérêt supérieur de l’enfant et le droit à la vie familiale.

18. En outre, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’obligation imposée par l’article 5, sous a) et b), de la directive 2008/115 de tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant et du droit à la vie familiale s’applique également lorsqu’il est fait injonction à un RPT de se rendre immédiatement dans un autre État membre en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de cette directive, par comparaison avec une décision de retour au titre de l’article 6, paragraphe 1, de ladite directive (7).

19. À la lumière de ces considérations, la juridiction de renvoi a, dans le cadre d’une procédure en référé, suspendu les effets juridiques de la décision attaquée jusqu’à ce qu’elle soit prête à statuer sur le fond du recours.

20. Dans ces circonstances, le rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Faut-il interpréter l’article 20 TFUE en ce sens qu’il n’est pas exclu de devoir accorder à un parent ressortissant d’un pays tiers un droit de séjour dérivé dans l’État membre dont son enfant mineur a la nationalité et où son enfant séjourne sans avoir exercé les droits qu’il tire de sa citoyenneté, alors que ce parent ressortissant d’un pays tiers a un droit de séjour dans un autre État membre ?

S’il n’est pas exclu de devoir accorder un droit de séjour dérivé à un parent ressortissant d’un pays tiers dans l’État membre dont son enfant mineur a la nationalité et où cet enfant séjourne sans avoir exercé les droits qu’il tire de sa citoyenneté, alors que ce parent ressortissant d’un pays tiers a un droit de séjour dans un autre État membre :

2) L’article 20 TFUE emporte-t-il, eu égard à l’article 5, sous a) et b), de la directive 2008/115 et à l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/115, lorsqu’il existe une relation de dépendance telle qu’elle justifie d’accorder un droit de séjour dérivé sur le fondement dudit article 20 TFUE, obligation pour l’autorité décisionnelle de s’assurer que l’exercice du droit de libre circulation et de séjour est dans l’intérêt supérieur de l’enfant et que l’exercice de la vie familiale peut se poursuivre, avant d’enjoindre au parent ressortissant d’un pays tiers de se rendre immédiatement dans l’État membre dans lequel ce parent a un titre de séjour ou une autre autorisation de séjour et ces éléments doivent-ils être pris en considération lors de l’examen de la demande d’un droit de séjour dérivé ? »

21. Une audience s’est tenue le 25 mars 2025 au cours de laquelle V, les gouvernements néerlandais et danois ainsi que la Commission européenne ont présenté leurs observations.

III. Analyse

22. L’article 20 TFUE accorde un droit de séjour dérivé à un RPT lorsque cela s’avère nécessaire pour protéger les droits de citoyenneté de ressortissants des États membres (8).

23. Dans la présente affaire, les autorités néerlandaises compétentes ont considéré qu’il n’était pas nécessaire d’accorder un droit de séjour dérivé à V afin de protéger les droits liés à la citoyenneté de l’Union de son enfant mineur. Cette décision était principalement motivée par la circonstance que V était titulaire d’un droit de séjour en Espagne. Cette circonstance signifiait que, même si son enfant mineur devait également quitter les Pays-Bas en raison de sa dépendance à l’égard de V (9), il ne serait pas contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble. L’autorité investie du pouvoir de décision a considéré que la famille pouvait s’installer en Espagne, de sorte que l’article 20 TFUE ne s’appliquait pas.

24. Après avoir décidé que, en vertu tant du droit de l’Union que de n’importe quel autre fondement, V n’était titulaire d’aucun droit de séjour aux Pays-Bas, l’autorité compétente lui a ordonné de partir immédiatement pour l’Espagne. Cette décision était fondée sur l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/115.

25. Dans ces circonstances, par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si un parent RPT ne peut se prévaloir de l’article 20 TFUE afin de se voir accorder un droit de séjour dérivé que lorsqu’un citoyen de l’Union statique mineur à charge serait, à défaut, contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, ou s’il existe d’autres situations dans lesquelles l’article 20 TFUE est applicable.

26. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 20 TFUE impose aux autorités nationales compétentes l’obligation d’apprécier, avant d’ordonner à un parent RPT de partir dans un autre État membre, si une telle décision est conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant et si la vie privée et familiale des intéressés peut se poursuivre dans cet autre État membre. La juridiction de renvoi cherche également à savoir si ces droits fondamentaux devraient être pris en compte pour décider s’il y a lieu d’accorder à un parent RPT un droit de séjour dérivé.

27. Bien que les réponses à ces deux questions soient étroitement liées, je les analyserai séparément, dès lors que la seconde question n’est posée que dans l’éventualité où il serait répondu par l’affirmative à la première.

28. Je proposerai à la Cour, en réponse à la première question, d’interpréter l’article 20 TFUE comme étant applicable indépendamment de la question de savoir si un citoyen de l’Union mineur et son parent RPT pourraient ou non se rendre dans un autre État membre où ce parent est titulaire d’un droit de séjour.

29. À cet égard, je soutiendrai que l’essentiel des droits liés à la citoyenneté de l’Union protégés par l’article 20 TFUE englobe le droit de ne pas circuler (section A.2). Étant donné que cette interprétation repose sur le raisonnement de la Cour dans l’arrêt Ruiz Zambrano et la jurisprudence subséquente, mon analyse commencera par revenir sur cet arrêt et cette jurisprudence (section A.1). Dans l’hypothèse où la Cour ne suivrait pas ma proposition de réponse formulée dans la section A.2, je proposerai une autre analyse, suggérant que l’autorité investie du pouvoir de décision compétente devrait vérifier si le déménagement de l’ensemble d’une famille dans un autre État membre est effectivement possible en vertu du droit de l’Union (section A.3).

30. En réponse à la seconde question de la juridiction de renvoi, j’analyserai la jurisprudence Ruiz Zambrano en démontrant que cette jurisprudence exige que les autorités compétentes tiennent compte de l’intérêt supérieur de l’enfant et du droit à la vie familiale lorsqu’elles apprécient si le degré de dépendance entre un citoyen de l’Union et un RPT est tel que le premier serait contraint d’accompagner le second si ce dernier était forcé de quitter l’État membre dont le citoyen de l’Union mineur à charge est un ressortissant. Si l’autorité investie du pouvoir de décision constate que la dépendance est telle que l’article 20 TFUE s’applique, elle doit accorder un droit de séjour dérivé afin de protéger le droit du citoyen de l’Union à charge de ne pas se déplacer, même vers un autre État membre (section B).

31. J’appliquerai par la suite le raisonnement proposé aux circonstances de la présente affaire (section C).

A. Sur la première question préjudicielle

32. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si un droit de séjour dérivé ne peut naître au titre de l’article 20 TFUE que si le citoyen de l’Union était, à défaut, contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble.

33. Cette question découle de la formule consacrée développée dans la jurisprudence qui a suivi l’arrêt Ruiz Zambrano. Cette formule s’énonce comme suit : « Il existe, en effet, des situations très particulières dans lesquelles, en dépit du fait que le droit secondaire relatif au droit de séjour des [RPT] n’est pas applicable et que le citoyen de l’Union concerné n’a pas fait usage de sa liberté de circulation, un droit de séjour doit néanmoins être accordé à un [RPT], membre de la famille de ce citoyen, sous peine de méconnaître l’effet utile de la citoyenneté de l’Union, si, comme conséquence du refus d’un tel droit, ledit citoyen se voyait obligé, en fait, de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, le privant ainsi de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par son statut de citoyen de l’Union. » (10)

34. À première vue, cette expression pourrait sembler conforter la position des autorités néerlandaises selon laquelle l’article 20 TFUE ne confère un droit de séjour dérivé à un RPT que lorsqu’un citoyen de l’Union mineur serait, à défaut, contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble.

35. Cependant, une lecture plus attentive de cette jurisprudence révèle que la Cour n’a pas entendu suggérer que le fait d’être contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble soit la seule hypothèse dans laquelle l’article 20 TFUE puisse être appliqué pour conférer un droit de séjour dérivé au parent RPT d’un citoyen de l’Union. Je soutiendrai que, outre la protection du droit des citoyens de l’Union de séjourner dans l’Union, qui était en cause dans la jurisprudence susmentionnée, l’article 20 TFUE protège également le droit des citoyens de l’Union de ne pas circuler. Ce dernier droit est inclus dans le droit « de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres », tel que conféré aux citoyens de l’Union par l’article 20, paragraphe 2, sous a) et l’article 21, paragraphe 1, TFUE, et auquel je me référerai comme « le droit de circuler et de séjourner librement ».

1. L’arrêt Ruiz Zambrano et la jurisprudence subséquente

36. Les faits qui ont donné lieu à l’arrêt Ruiz Zambrano sont bien connus. Un père colombien de deux enfants belges qui n’avaient jamais quitté cet État membre invoquait la citoyenneté de l’Union de ses enfants pour se prévaloir de l’article 20 TFUE à l’appui de sa demande visant à obtenir un droit de séjour dérivé et un permis de travail en Belgique (11). La situation dans cette affaire était, pour utiliser le vocabulaire du droit du marché intérieur de l’Union, une situation interne.

37. Avant l’arrêt Ruiz Zambrano, le droit de circuler et de séjourner librement, droit le plus important attaché à la citoyenneté, n’avait été appliqué que dans des situations de mouvement transfrontalier (12). Tel était probablement le cas parce que ce droit trouve son origine dans le marché intérieur (13). Ainsi, un ressortissant d’un État membre ne pouvait pas invoquer l’article 20 TFUE pour être protégé contre des mesures prises par son État membre s’il n’avait jamais quitté cet État pour travailler, fournir des prestations de services, étudier ou séjourner dans un autre État membre.

38. Cette situation a changé avec l’arrêt Ruiz Zambrano (14) dont l’héritage a affranchi l’exercice des droits liés à la citoyenneté de l’Union de l’exigence de circulation transfrontalière(15).

39. Malgré l’absence de mouvement transfrontalier effectué par les enfants Ruiz Zambrano dans cette affaire, la Cour a considéré que l’article 20 TFUE était applicable. Elle a jugé que cette disposition pouvait être invoquée pour s’opposer à des mesures nationales « ayant pour effet de priver les citoyens de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen de l’Union » (16).

40. La Cour n’a pas fourni de définition générale ni d’explication de ce qui peut constituer une privation de la jouissance effective des droits attachés à la citoyenneté ni de ce que pourrait être l’essentiel des droits conférés par le statut de citoyen de l’Union. Elle a simplement expliqué que les frère et sœur Ruiz Zambrano auraient été privés de la jouissance effective de leurs droits de citoyenneté si leur père n’avait pas obtenu le droit de séjourner et de travailler en Belgique parce que, si ces droits n’avaient pas été accordés, les enfants Ruiz Zambrano auraient été contraints de quitter le territoire de l’Union avec leur père (17).

41. Dans l’arrêt Ruiz Zambrano, la conséquence potentielle de l’obligation pour ces enfants de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble résultait des circonstances particulières de cette affaire. Selon moi, cet arrêt ne saurait donc pas être interprété en ce sens que la Cour a considéré que ces circonstances étaient les seules dans lesquelles un citoyen de l’Union pourrait être privé de la jouissance effective des droits attachés à sa citoyenneté.

42. Néanmoins, les arrêts qui ont suivi, en premier lieu les arrêts McCarthy (18) et Dereci (19), ont commencé à associer la jouissance effective au fait qu’un citoyen de l’Union serait contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, en se fondant sur ce critère pour l’application de l’article 21 TFUE dans le premier cas, ou de l’article 20 TFUE dans le second. Ainsi, le fait d’être contraint de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble a commencé à être compris comme une condition d’application de l’article 20 TFUE. Telle semble également être la compréhension des autorités néerlandaises compétentes dans la présente affaire.

43. Certaines affaires ultérieures, qui concernaient également un droit de séjour dérivé, résultaient de circonstances dans lesquelles, comme dans la situation dans l’affaire Ruiz Zambrano, des citoyens mineurs de l’Union auraient été contraints de se rendre dans un pays tiers si le RPT assumant leur charge s’était vu refuser un titre de séjour (20). Cependant, même dans des affaires au contexte factuel distinct, où il n’y avait aucun risque qu’un citoyen de l’Union soit tenu de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, la Cour a continué à utiliser la même formule que dans sa jurisprudence antérieure associant la « jouissance effective » à la possibilité qu’un citoyen de l’Union soit contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble (21).

44. Enfin, dans trois affaires ayant donné lieu à des arrêts invoqués par le gouvernement néerlandais dans la présente affaire – les arrêts Alokpa (22), M.D. (23) et Rendón Marín (24) – la Cour a semblé suggérer que l’article 20 TFUE ne confère pas un droit de séjour dérivé à des RPT lorsque des citoyens de l’Union restent sur le territoire de l’Union, mais sont néanmoins contraints de déménager dans un autre État membre.

45. Ces trois affaires se distinguent de la présente affaire à un double titre : d’une part, au regard de leurs caractéristiques factuelles (25) et, d’autre part – et surtout – en raison des différences dans l’articulation des questions posées par les juridictions nationales. En raison du sillon dans le dialogue juridictionnel entre les juridictions nationales et la Cour de justice, ces questions ont été articulées de telle manière qu’elles ont imposé à la Cour de trancher les affaires dans le contexte du droit de séjour sur le territoire de l’Union ; ces contextes diffèrent du cas présent (26).

46. Contrairement à ces affaires, dans le cas présent, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la privation du droit de séjour sur le territoire de l’Union pris dans son ensemble est vraiment le seul contexte dans lequel une personne ne peut pas effectivement jouir de sa citoyenneté de l’Union.

47. Par conséquent, contrairement à ces affaires antérieures, la Cour est directement invitée dans la présente affaire à répondre à la question de savoir si les citoyens de l’Union ne sont protégés au titre de l’article 20 TFUE que lorsqu’ils seraient, à défaut, contraints de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble. La présente affaire donne par conséquent à la Cour l’occasion de préciser davantage l’« essentiel » des droits attachés à la citoyenneté, dont la jouissance effective est protégée par l’article 20 TFUE.

48. En résumé, dans toutes les affaires postérieures à l’arrêt Ruiz Zambrano, l’article 20 TFUE a été interprété en ce qu’il est applicable lorsqu’un citoyen de l’Union aurait été contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble (27), une contrainte comprise comme privant ce citoyen de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés à sa citoyenneté.

49. Néanmoins, j’estime important de relever que la Cour n’a jamais précisé en quoi vivre dans un pays tiers prive effectivement les citoyens de l’Union de la jouissance des droits attachés à leur citoyenneté de l’Union ni quels droits sont en cause. Dans le cadre du droit consacré à l’article 21 TFUE – « le droit de circuler et de séjourner librement » – le droit de circuler et de séjourner dans un autre État membre n’est, à mon sens, pas remis en cause si un citoyen de l’Union réside dans un pays tiers. En effet, tout en résidant dans un pays tiers, un citoyen de l’Union peut toujours décider d’entrer et de séjourner dans un État membre autre que celui de sa nationalité, aux mêmes conditions que celles dans lesquelles il pourrait décider de procéder à un tel déplacement depuis l’État membre dont il a la nationalité (28). Ces conditions sont régies par la directive sur la citoyenneté (29).

50. Si le citoyen de l’Union qui se rend dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité est mineur, il pourrait être nécessaire que le membre de sa famille RPT dont il dépend se voit accorder un droit de séjour dérivé. En vertu de la directive sur la citoyenneté, un tel droit dérivé peut être accordé si un enfant citoyen de l’Union se rend dans un autre État membre et dispose de ressources suffisantes pour subvenir à ses besoins dans cet État membre, mais ne peut y séjourner sans le RPT dont il dépend (30). Il en irait de même si le citoyen de l’Union mineur se rendait dans un État membre autre que celui de sa nationalité à partir d’un pays tiers. Si, en revanche, le citoyen de l’Union mineur réside dans un pays tiers et décide de se rendre dans l’État membre dont il a la nationalité, la directive sur la citoyenneté ne s’applique pas. C’est alors l’article 20 TFUE qui s’applique concernant l’octroi d’un droit de séjour dérivé à son parent RPT dont il dépend (31).

51. Le fait d’empêcher qu’un citoyen de l’Union soit contraint de se rendre dans un pays tiers ne protège donc pas son droit de circuler et de séjourner dans un autre État membre de l’Union fondé sur sa citoyenneté, dès lors que ce droit peut également être exercé à partir de ce pays tiers. Toutefois, empêcher l’éloignement de facto d’un citoyen de l’Union du territoire de l’Union lui garantit la possibilité de séjourner sur le territoire de l’Union, ce qui est une expression du « droit de circuler et de séjourner librement » (32).

52. Toutefois, le fait que, dans l’arrêt Ruiz Zambrano, et dans d’autres affaires jusqu’à présent, la Cour a protégé le droit de séjourner dans l’Union ne suggère pas, en soi, qu’il s’agit du seul droit de citoyenneté d’un citoyen de l’Union statique relevant de la protection de l’article 20 TFUE.

53. Au point 42 de l’arrêt Ruiz Zambrano, la Cour a plutôt considéré que « l’article 20 TFUE s’oppose à des mesures nationales ayant pour effet de priver les citoyens de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen de l’Union ». C’est donc la privation de la jouissance des droits attachés à la citoyenneté qui a déclenché l’application de l’article 20 TFUE. Au point 44 de cet arrêt, la Cour a en outre précisé que refuser un permis de séjour et de travail à un parent RPT de citoyens de l’Union mineurs aurait pour conséquence que ces enfants devraient également quitter le territoire de l’Union pour accompagner leur parent. Cette conséquence a été considérée comme les privant de la jouissance effective des droits attachés à leur citoyenneté, mais pas comme la seule situation dans laquelle une telle privation pourrait avoir lieu.

54. Dans la section suivante, je proposerai que la Cour interprète l’article 20 TFUE comme incluant le droit de choisir de ne pas circuler dans l’essentiel des droits attachés à la citoyenneté de l’Union, dont la jouissance effective est protégée en vertu de cet article.

2. Le droit de ne pas circuler en tant qu’élément du droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement

55. Le libellé des articles 20 et 21 TFUE, l’évolution jusqu’à ce jour de la notion de citoyenneté de l’Union ainsi que la jurisprudence de la Cour, démontrent que l’essentiel du droit attaché à la citoyenneté de circuler et de séjourner librement ne consiste pas uniquement dans le droit de séjourner sur le territoire de l’Union pris dans son ensemble.

56. Je soutiendrai que l’essentiel des droits attachés à la citoyenneté de l’Union englobe également le droit des citoyens de l’Union de choisir de ne pas circuler.

57. Premièrement, dans leur libellé, les articles 20 et 21 TFUE garantissent aux citoyens de l’Union non seulement le droit de séjourner, mais également le droit de circuler librement sur le territoire des États membres de l’Union.

58. Ce droit de circuler est un droit et non une obligation. Ce droit doit par conséquent impliquer un droit de ne pas circuler.

59. En outre, en utilisant l’adverbe librement, le texte du traité suggère l’existence d’une liberté de circulation, ce qui suppose nécessairement un choix d’exercer ou non ce droit (33).

60. Deuxièmement, le choix des citoyens de l’Union de séjourner dans un État membre autre que celui de leur nationalité est protégé par le droit de l’Union qui interdit, en principe, leur éloignement. L’éloignement d’un citoyen de l’Union n’est autorisé que s’il est nécessaire à la protection de l’ordre public et de la sécurité publique (34), justifications qui doivent elles-mêmes faire l’objet d’une interprétation stricte (35).

61. Il n’y a aucune raison de traiter les citoyens de l’Union statiques qui peuvent se prévaloir de l’article 20 TFUE de manière moins favorable que les citoyens de l’Union mobiles. Pour cette raison, dans une situation où un citoyen de l’Union statique serait de facto contraint de quitter le territoire de son propre État membre, son statut de citoyen protège son choix de rester de la même manière qu’il protège un tel choix fait par un citoyen de l’Union mobile.

62. Il est évident que les citoyens de l’Union statiques sont protégés contre l’éloignement de leur propre État membre par le droit international, y compris l’article 3 du protocole n^o 4 à la CEDH (36).

63. En garantissant à un citoyen de l’Union statique le droit de ne pas circuler, l’article 20 TFUE protège ce citoyen d’un éloignement de facto, garantissant ainsi son droit de séjourner dans l’État membre dont il a la nationalité.

64. Troisièmement, une large majorité des ressortissants des États membres de l’Union n’exercent pas leur droit de circuler (37). Bien que l’article 20 TFUE confère le statut de citoyen de l’Union à tous les ressortissants des États membres, une large majorité a choisi de ne pas circuler (38). Cela ne signifie pas pour autant qu’ils ne sont pas citoyens de l’Union (39).

65. Leur statut de citoyenneté requiert lui aussi une protection juridique.

66. Quatrièmement, si le statut de citoyen de l’Union est, comme l’a établi la Cour, un statut fondamental de tous les ressortissants des États membres (40), la majorité statique des citoyens de l’Union ne saurait être exclue du bénéfice des droits afférents à ce statut. Après tout, le statut de citoyen de l’Union pourrait difficilement être qualifié de fondamental s’il n’était pertinent que pour une minorité de ressortissants des États membres ayant choisi de circuler (41).

67. Cinquièmement, si la principale raison pour laquelle la Cour protège le droit de séjourner sur le territoire de l’Union est de garantir que les citoyens de l’Union soient en mesure de jouir des droits conférés par le droit de l’Union aux personnes résidant sur ce territoire (42), ce même bénéfice est assuré par la reconnaissance du droit d’un citoyen de de l’Union de ne pas quitter son État membre de résidence et dont il a la nationalité.

68. La majorité des droits créés par le droit dérivé de l’Union pour les particuliers ne sont pas subordonnés à leur déplacement vers un autre État membre.

69. Enfin, si la Cour devait interpréter l’essentiel des droits des citoyens de l’Union en ce sens que ces droits incluent celui de ne pas circuler, une telle interprétation impliquerait-elle une extension unilatérale de la notion de citoyenneté ? Je ne suis pas de cet avis.

70. Les ressortissants des États membres de l’Union avaient déjà bénéficié de droits de circulation, découlant du marché intérieur, avant l’introduction du statut de citoyen de l’Union. Ces droits concernaient les citoyens mobiles économiquement actifs (travailleurs salariés, travailleurs non salariés, demandeurs d’emploi et étudiants) et incluaient des droits dérivés pour certains des membres de leur famille. Le droit de circuler et de séjourner librement en tant qu’élément des droits attachés à la citoyenneté de l’Union, introduit dans les traités au cours d’une phase inédite du processus d’intégration de l’Union, doit par conséquent revêtir une importance et une signification supplémentaires. Il ressort clairement du choix des termes – « citoyenneté de l’Union » – que cette notion vise à créer un attachement supplémentaire des ressortissants des États membres ; un attachement qui ne repose pas seulement sur la logique économique du marché, mais qui lie les ressortissants des États membres à une société européenne plus large fondée sur des valeurs communes (43), sans les priver de leur identité nationale (44). Cet attachement existe indépendamment du fait qu’un citoyen de l’Union circule ou qu’il demeure dans son État membre.

71. Ainsi, même si la possibilité de se rendre dans un autre État membre constitue une partie importante de la citoyenneté de l’Union, ce statut doit être interprété en ce sens qu’il confère non seulement des droits aux personnes qui choisissent de faire usage de cette possibilité, mais qu’il doit également protéger ceux qui décident de ne pas le faire.

72. Pour toutes ces raisons, j’estime que l’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il protège le droit de ne pas circuler. Pour protéger ce droit, il est sans importance qu’un citoyen soit contraint de se rendre dans un pays tiers ou dans un autre État membre. Dans les deux cas de figure, les citoyens de l’Union risquent d’être privés de la liberté de choisir de ne pas circuler, ce qui porte atteinte à leur statut de citoyen. Dans l’un et l’autre cas, un tel risque pourrait par conséquent donner lieu à un droit de séjour dérivé au RPT dont dépend un citoyen de l’Union.

73. Au regard de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la première question de la juridiction de renvoi que l’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas qu’un parent RPT doive se voir accorder un droit de séjour dérivé dans l’État membre dont son enfant mineur statique à charge possède la nationalité, alors que ce parent est titulaire d’un droit de séjour dans un autre État membre. Le droit attaché à la citoyenneté de l’Union « de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres » englobe le droit de choisir de ne pas circuler, sans qu’il importe par conséquent de savoir si un citoyen de l’Union est contraint de se rendre dans un pays tiers ou dans un autre État membre.

3. À titre subsidiaire

74. Si la Cour devait considérer que l’article 20 TFUE ne s’applique que si un citoyen de l’Union est contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, il est néanmoins nécessaire qu’une autorité investie d’un pouvoir de décision vérifie si ce citoyen de l’Union peut effectivement satisfaire aux conditions pour obtenir un titre de séjour valable dans un autre État membre.

75. Même si V est effectivement titulaire d’un droit de séjour en Espagne (45), il reste à savoir si l’ensemble de la famille, à savoir son enfant mineur et son mari, pourrait également la rejoindre dans cet État membre.

76. Les autorités néerlandaises semblent avoir fondé leur appréciation sur la seule prémisse que le conjoint de V et leur fils sont tous deux des citoyens de l’Union, sans procéder à aucune vérification concrète de la question de savoir s’ils pourraient effectivement résider légalement en Espagne.

77. La possibilité d’un déménagement de l’ensemble de la famille ne saurait être simplement présumée. Par conséquent, avant de refuser l’octroi d’un titre de séjour à V et d’ordonner à celle-ci de s’installer en Espagne, les autorités néerlandaises avaient l’obligation de vérifier eux-mêmes que le déménagement familial était légalement possible.

78. Si tel n’était pas le cas, V, confrontée à l’ordre de quitter les Pays-Bas, devrait retourner avec son enfant dans son pays tiers d’origine. En raison de sa dépendance à l’égard de sa mère, qui n’a été contestée par aucune des parties au principal, l’enfant de V, citoyen de l’Union, serait donc contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble. Cette situation déclencherait l’application de l’article 20 TFUE conformément au raisonnement de la Cour dans l’arrêt Ruiz Zambrano et la jurisprudence subséquente, ce qui entraînerait l’obligation pour les autorités néerlandaises de reconnaître le droit de séjour dérivé de V (46).

79. L’enfant et le mari de V pourraient-ils déménager en Espagne ?

80. En tant que citoyens de l’Union, tant le conjoint de V que l’enfant du couple jouissent du droit de se rendre en Espagne et d’y séjourner jusqu’à trois mois (articles 5 et 6 de la directive sur la citoyenneté).

81. Au-delà de ces trois mois, l’article 7 de la directive sur la citoyenneté impose certaines conditions.

82. Le conjoint de V et l’enfant du couple peuvent résider en Espagne pour autant qu’ils soient des travailleurs salariés ou non salariés [article 7, paragraphe 1, sous a)] ; en mesure de subvenir eux-mêmes à leurs besoins [article 7, paragraphe 1, sous b)] ; ou qu’ils suivent des études tout en disposant de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète [article 7, paragraphe 1, sous c)]. Le fils de V est un enfant et il n’est guère probable qu’il remplisse l’une de ces conditions (47). Le mari de V perçoit des prestations sociales et il est en partie dispensé de travailler en raison de son état de santé, de sorte qu’il est également peu probable qu’il puisse relever de l’une de ces situations.

83. En vertu de l’article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive sur la citoyenneté, un citoyen de l’Union peut être inactif et néanmoins séjourner dans un autre État membre s’il rejoint un autre citoyen de l’Union. Or, tel n’est pas le cas dans la présente affaire, dès lors que V est un RPT.

84. Par conséquent, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, la possibilité de séjourner en Espagne en vertu du droit de l’Union ne semble pas être une option juridiquement viable pour V et sa famille.

85. En tout état de cause, les autorités néerlandaises n’auraient pas dû refuser un droit de séjour à V avant de vérifier si son enfant et son mari auraient effectivement pu l’accompagner en Espagne en vertu du droit de l’Union.

B. Sur la seconde question préjudicielle

86. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi souhaite, en substance, savoir quand, dans le cadre du processus visant à décider s’il y a lieu d’accorder un droit de séjour dérivé à un parent RPT, une autorité investie du pouvoir de décision doit prendre en considération l’intérêt supérieur de l’enfant et le droit à la vie familiale. En particulier, cette juridiction souhaite savoir si une décision obligeant un parent RPT, sur le fondement de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/115, à partir immédiatement et à s’installer dans un autre État membre dans lequel il bénéficie d’un droit de séjour peut être adoptée sans apprécier l’intérêt supérieur de l’enfant et son droit à la vie familiale.

1. Un degré élevé de dépendance en tant que seuil pour invoquer l’article 20 TFUE comme source d’un droit de séjour dérivé

87. Dans la jurisprudence, l’appréciation de l’ingérence dans le droit à la vie familiale et l’intérêt supérieur de l’enfant est étroitement liée à l’établissement d’un degré de dépendance qui, s’il est suffisant, peut conférer un droit de séjour dérivé à un parent RPT au titre de l’article 20 TFUE.

88. Un degré élevé de dépendance a été retenu par la Cour en tant que seuil pour l’octroi d’un droit de séjour dérivé dans des situations dans lesquelles une telle dépendance obligerait, à défaut, le citoyen de l’Union à quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble. De la même manière et pour la même raison que le droit de séjourner sur le territoire de l’Union ne peut l’emporter sur les mesures nationales en matière d’immigration que dans des « situations très particulières » (48), le droit de ne pas circuler n’est, à ce stade du développement de l’intégration de l’Union, également protégé que dans les cas où il existe un degré suffisant de dépendance entre le citoyen de l’Union et le RPT.

89. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’article 20 TFUE ne peut pas être invoqué à l’encontre de mesures nationales si celles-ci ne font qu’interférer avec le choix de ne pas se déplacer. Le seuil pour l’octroi d’un droit de séjour dérivé est plutôt une privation de ce choix, laquelle n’existe que dans une situation où une mesure nationale contraint de facto un citoyen de l’Union à se déplacer.

90. Telle que je la comprends, la justification d’une telle limitation réside dans l’ingérence des droits des citoyens de l’Union dans les prérogatives des États membres dans le domaine de la politique d’immigration. Une fois l’article 20 TFUE applicable, il peut l’emporter sur des mesures nationales, y compris le refus d’un titre de séjour à un RPT. Il est donc nécessaire de mettre soigneusement en balance ces deux intérêts.

91. Dans cette perspective, l’exigence d’un degré élevé de dépendance pourrait être considérée comme servant à limiter l’étendue des situations dans lesquelles un droit de séjour dérivé peut être accordé à un RPT au titre de l’article 20 TFUE.

2. La dépendance et l’intérêt supérieur de l’enfant

92. Selon la jurisprudence, il n’existe de privation des droits liés à la citoyenneté que si le citoyen de l’Union devait, en fait (49), partir avec le RPT.

93. La Cour ne considère pas que tel soit le cas lorsque la dépendance est moindre.

94. Par exemple, dans l’arrêt Dereci, la Cour a considéré que « le seul fait qu’il pourrait paraître souhaitable à un ressortissant d’un État membre, pour des raisons d’ordre économique ou afin de maintenir l’unité familiale sur le territoire de l’Union, que des membres de sa famille, qui ne disposent pas de la nationalité d’un État membre, puissent séjourner avec lui sur le territoire de l’Union, ne suffit pas en soi pour considérer que le citoyen de l’Union serait contraint de quitter le territoire de l’Union si un tel droit n’est pas accordé » (50).

95. Ainsi, le simple caractère souhaitable de la vie familiale n’est pas suffisant (51). Par exemple, dans la plupart des affaires soumises à la Cour dans lesquelles un citoyen de l’Union adulte aurait été tenu de quitter son État membre s’il entendait poursuivre une vie familiale avec un RPT, la Cour n’a pas considéré que l’article 20 TFUE conférait un droit de séjour dérivé. Ainsi, il semble que la Cour soit encline à admettre qu’« un adulte est, en principe, en mesure de mener une existence indépendante des membres de sa famille » (52).

96. Cependant, la situation est différente lorsque des citoyens de l’Union mineurs sont concernés (53).

97. Lorsqu’elles apprécient la dépendance d’un enfant, citoyen de l’Union, à l’égard d’un membre de sa famille RPT, généralement un parent, les autorités compétentes doivent tenir compte non seulement du droit au respect de la vie familiale de cet enfant, tel qu’il est consacré à l’article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), mais également de l’intérêt supérieur de cet enfant, protégé par son article 24, paragraphe 2 (54).

98. Lorsqu’elles apprécient le degré de dépendance, les autorités nationales investies du pouvoir de décision doivent évaluer de manière exhaustive l’ensemble des circonstances de l’espèce (55).

99. Elles doivent prendre en considération l’âge, le développement physique et émotionnel de l’enfant, le degré de sa relation affective avec le parent RPT ainsi que le risque que la séparation d’avec ce dernier engendrerait pour l’équilibre de cet enfant (56).

100. Si, sur la base d’une appréciation détaillée de la relation entre l’enfant à charge, citoyen de l’Union, et son parent, les autorités compétentes examinant la demande de titre de séjour de ce parent concluent que l’enfant serait contraint de quitter l’État membre avec ledit parent en cas de rejet de la demande, cette autorité doit reconnaître un degré de dépendance suffisant et accorder un droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE.

101. Cette approche conséquentialiste, qui requiert l’examen de la Charte afin d’établir l’applicabilité de l’article 20 TFUE, a été critiquée (57). Cependant, il peut être remédié aux problèmes qu’elle pose en opérant une distinction entre l’applicabilité de l’article 20 TFUE et son application dans un cas particulier en tant que fondement de l’octroi d’un droit de séjour dérivé.

102. L’applicabilité de l’article 20 TFUE dans des situations internes dépend uniquement de la qualité de ressortissant d’un État membre.

103. Cette conclusion découle clairement de la jurisprudence. Par exemple, dans l’arrêt X (mère thaïlandaise) (58), lorsqu’elle a statué sur l’applicabilité de l’article 20 TFUE, la Cour a déclaré : « le bénéfice du droit de séjour dérivé découlant de l’article 20 TFUE dépend non pas de l’exercice par cet enfant de son droit de libre circulation et de séjour au sein de l’Union, mais de sa citoyenneté de l’Union, statut dont il jouit indépendamment de l’exercice de ce droit, du seul fait de posséder la nationalité d’un État membre » (59).

104. Une situation relève donc du champ d’application de l’article 20 TFUE du seul fait qu’une personne est ressortissante d’un État membre, même si cette personne n’a jamais quitté son État d’origine. Cela permet l’application de la Charte conformément à son article 51, paragraphe 1, selon lequel les droits consacrés par cet instrument s’appliquent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union (60).

105. Ainsi qu’il a été observé, l’application de l’article 20 TFUE aux fins de l’octroi d’un droit de séjour dérivé dans un cas particulier dépend du degré de dépendance entre le citoyen de l’Union et le RPT, pour l’appréciation duquel l’autorité investie du pouvoir de décision doit prendre en considération les droits consacrés par la Charte, principalement l’intérêt supérieur de l’enfant et le droit à la vie familiale.

106. Cela répond partiellement à la seconde question de la juridiction de renvoi. Les droits énoncés aux articles 7 et 24 de la Charte sont pertinents pour apprécier si un citoyen de l’Union serait contraint d’accompagner son parent RPT obligé de partir.

107. Par conséquent, si le degré de dépendance est tel que le citoyen de l’Union mineur serait contraint de partir, les autorités compétentes doivent accorder à son parent RPT un droit de séjour dérivé afin de protéger l’essentiel des droits attachés à la citoyenneté de ce mineur, qui englobe le droit de ne pas circuler.

108. Si la Cour accepte ma proposition selon laquelle les droits liés à la citoyenneté de l’Union englobent non seulement le droit de séjourner sur le territoire de l’Union, mais également celui de choisir de ne pas se déplacer, le fait que la famille puisse être contrainte de se rendre dans un autre État membre, et non en dehors du territoire de l’Union pris dans son ensemble, suffit pour reconnaître l’existence d’un droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE.

109. Si, en revanche, la Cour n’accepte pas cette proposition d’interprétation de l’essentiel des droits liés à la citoyenneté, mais limite l’application de l’article 20 TFUE aux situations dans lesquelles un citoyen de l’Union est contraint de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble, l’autorité investie du pouvoir de décision aurait néanmoins l’obligation de vérifier si la famille peut effectivement déménager et poursuivre sa vie familiale en Espagne, sans qu’un tel déplacement porte atteinte à l’intérêt supérieur de l’enfant et à son droit à la vie familiale.

110. Même si un citoyen de l’Union mineur était contraint, en raison de sa dépendance à un RPT, de quitter un État membre avec ce RPT, lorsque ce dernier se voit refuser un droit de séjour, un État membre peut justifier le rejet d’une demande de droit de séjour dérivé au titre de l’article 20 TFUE pour d’autres motifs. Il peut, par exemple, invoquer des motifs tels que l’ordre public ou la sécurité publique pour rejeter une telle demande (61). Pour apprécier la proportionnalité du recours à de tels motifs pour justifier le rejet d’une demande au titre de l’article 20 TFUE, l’autorité investie du pouvoir de décision devrait néanmoins examiner l’intérêt supérieur de l’enfant et le droit à la vie familiale.

111. Cependant, la présente affaire, telle qu’elle a été présentée à la Cour, ne soulève pas la question d’une possible justification du refus de titre de séjour opposé par les autorités nationales. Il semblerait que les autorités compétentes ont refusé d’accorder un droit de séjour à V au motif que l’article 20 TFUE ne s’applique pas, sans donc tenter de justifier son refus par un quelconque autre motif.

112. Enfin, afin de fournir une réponse complète à la seconde question de la juridiction de renvoi la Cour devra également préciser que les autorités compétentes ne sauraient adopter une décision fondée sur l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/115 sans vérifier si l’intérêt supérieur de l’enfant et son droit à la vie familiale exigeraient l’octroi d’un droit de séjour dérivé et si ces droits peuvent être limités pour d’autres motifs légitimes.

113. Je propose donc que la Cour réponde comme suit à la seconde question de la juridiction de renvoi : l’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il impose aux autorités compétentes, lorsqu’elles apprécient s’il convient d’octroyer un droit de séjour dérivé à un parent RPT d’un citoyen de l’Union mineur à charge, de vérifier, en prenant en considération l’intérêt supérieur de l’enfant et le droit à la vie familiale, si le degré de dépendance entre ce mineur et ce parent est tel que le premier serait contraint d’accompagner le second en cas de refus d’octroi d’un droit de séjour à ce dernier. L’intérêt supérieur de l’enfant et son droit à la vie familiale doivent être appréciés avant d’adopter une décision, fondée sur l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/115, imposant à un RPT de partir s’installer dans un autre État membre dans lequel il bénéficie d’un droit de séjour.

C. L’application aux faits de l’espèce

114. L’article 20 TFUE s’applique dans la présente affaire dès lors que l’enfant de V est citoyen de l’Union.

115. Pour statuer sur l’éventuel droit de séjour dérivé de V, les autorités compétentes doivent apprécier si l’enfant, citoyen de l’Union, et sa mère RPT, qui a demandé un titre de séjour, se trouvent dans une relation de dépendance telle que l’enfant serait contraint de quitter le territoire néerlandais si sa mère recevait l’injonction de partir.

116. Sur la base de la décision de renvoi, il semble évident que V assume la charge effective de l’enfant, dès lors que son père n’est pas en mesure de travailler régulièrement et bénéficie de prestations sociales pour ce motif (62). Il semble également qu’il existe un degré élevé de dépendance entre l’enfant et sa mère. Il est donc dans l’intérêt supérieur de l’enfant qu’il demeure avec elle.

117. L’enfant serait par conséquent contraint de quitter les Pays-Bas avec sa mère si celle-ci se voyait refuser un droit de séjour dans cet État membre. Ce fait ne semble pas contesté et paraît conforme à la conclusion des autorités néerlandaises compétentes.

118. Si la mère de l’enfant est tenue de quitter les Pays-Bas et que l’enfant est par conséquent contraint de l’accompagner en raison de leur relation de dépendance, il devient indifférent de savoir si mère et fils devraient s’installer en Espagne ou dans un pays tiers étant donné que l’article 20 TFUE confère aux citoyens de l’Union un droit de ne pas se déplacer.

119. S’il est dans l’intérêt supérieur de l’enfant d’exercer son droit de ne pas se déplacer, les autorités néerlandaises doivent accorder à sa mère RPT un droit de séjour dérivé.

120. En outre, dans les circonstances spécifiques de la présente affaire, demeurer aux Pays-Bas semble être dans l’intérêt supérieur de cet enfant. Son droit découlant de sa citoyenneté de ne pas circuler ne serait donc protégé que si sa mère se voyait accorder un droit de séjour dérivé.

IV. Conclusion

121. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye, Pays-Bas) :

1) L’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas qu’un parent ressortissant d’un pays tiers doive se voir accorder un droit de séjour dérivé dans l’État membre dont son enfant mineur statique à charge possède la nationalité, alors que ce parent est titulaire d’un droit de séjour dans un autre État membre. Le droit attaché à la citoyenneté de l’Union « de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres » englobe le droit de choisir de ne pas circuler, sans qu’il importe par conséquent de savoir si un citoyen de l’Union est contraint de se rendre dans un pays tiers ou dans un autre État membre.

2) L’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il impose aux autorités compétentes, lorsqu’elles apprécient s’il convient d’octroyer un droit de séjour dérivé à un parent ressortissant d’un pays tiers d’un citoyen de l’Union mineur à charge, de vérifier, en prenant en considération l’intérêt supérieur de l’enfant et le droit à la vie familiale, si le degré de dépendance entre ce mineur et ce parent est tel que le premier serait contraint d’accompagner le second en cas de refus d’octroi d’un droit de séjour à ce dernier. L’intérêt supérieur de l’enfant et son droit à la vie familiale doivent être appréciés avant d’adopter une décision, fondée sur l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, imposant à un ressortissant d’un pays tiers de partir s’installer dans un autre État membre dans lequel il bénéficie d’un droit de séjour.

1 Langue originale : l’anglais.

i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

2 J’ai emprunté l’expression à M. l’avocat général Jacobs, qui l’a employée dans ses conclusions dans l’affaire Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, point 46) dans un contexte différent précédant l’introduction de la citoyenneté de l’Union par le traité de Maastricht. M. l’avocat général Jacobs l’a utilisée pour soutenir qu’une personne qui se rend dans un autre État membre en qualité de travailleur salarié ou non salarié doit pouvoir invoquer les droits de l’homme garantis par l’ordre juridique de l’Union.

3 Arrêt du 8 mars 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, ci-après l’« arrêt Ruiz Zambrano », EU:C:2011:124).

4 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98).

5 Bien que la décision de renvoi ne le précise pas, cette décision a très probablement été adoptée en application de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/115.

6 Malgré l’existence apparente d’une relation de dépendance entre V et son conjoint, il semblerait que la demande de titre de séjour ait été introduite sur le seul fondement de la relation entre V et son enfant mineur.

7 En vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115, « [l]es État membres prennent une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, sans préjudice des exceptions visées aux paragraphes 2 à 5 ». L’article 6, paragraphe 2, de cette directive dispose : « Les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre et titulaires d’un titre de séjour valable ou d’une autre autorisation conférant un droit de séjour délivrés par un autre État membre sont tenus de se rendre immédiatement sur le territoire de cet autre État membre. En cas de non‑respect de cette obligation par le ressortissant concerné d’un pays tiers ou lorsque le départ immédiat du ressortissant d’un pays tiers est requis pour des motifs relevant de l’ordre public ou de la sécurité nationale, le paragraphe 1 s’applique. »

8 Voir, notamment, arrêt du 22 juin 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Mère thaïlandaise d’un enfant mineur néerlandais) (C‑459/20, ci-après l’« arrêt X (mère thaïlandaise) », EU:C:2023:499, point 23) : « En revanche, les dispositions du traité FUE concernant la citoyenneté de l’Union ne confèrent aucun droit autonome aux ressortissants de pays tiers. En effet, les éventuels droits conférés à de tels ressortissants sont non pas des droits propres auxdits ressortissants, mais des droits dérivés de ceux dont jouit le citoyen de l’Union. ».

9 Il ressort implicitement de la motivation de l’autorité nationale que le degré de dépendance de l’enfant à l’égard de V est tel que, si celle-ci devait quitter les Pays‑Bas, l’enfant serait également contraint de partir.

10 La Cour a utilisé pour la première fois pareille expression dans l’arrêt du 8 novembre 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, point 71). Depuis, la Cour a repris la même expression dans de nombreuses affaires qui ont suivi et concernaient, d’une manière ou d’une autre, un droit de séjour dérivé d’un RPT. La même formule existe ainsi dans les arrêts du 8 mai 2013, Ymeraga e.a. (C‑87/12, ci-après l’« arrêt Ymeraga », EU:C:2013:291, point 36), du 10 octobre 2013, Alokpa et Moudoulou (C‑86/12, ci-après l’« arrêt Alokpa », EU:C:2013:645, point 32), du 13 septembre 2016, CS (C‑304/14, ci‑après l’« arrêt CS », EU:C:2016:674, point 29), du 13 septembre 2016, Rendón Marín (C‑165/14, ci-après l’« arrêt Rendón Marín », EU:C:2016:675, point 74), du 10 mai 2017, Chavez-Vilchez e.a. (C‑133/15, ci-après l’« arrêt Chavez-Vilchez », EU:C:2017:354, point 63), du 5 mai 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Séjour d’un membre de la famille – Ressources insuffisantes) (C‑451/19 et C‑532/19, ci-après l’« arrêt Subdelegación del Gobierno en Toledo », EU:C:2022:354, point 45), du 27 avril 2023, M.D. (Interdiction d’entrée en Hongrie) (C‑528/21, ci-après l’« arrêt M.D. », EU:C:2023:341, point 58), X (mère thaïlandaise), point 24, ainsi que du 25 avril 2024, NW et PQ (Informations classifiées) (C‑420/22 et C‑528/22, ci-après l’« arrêt NW et PQ », EU:C:2024:344, point 60). Malgré les références tant à l’arrêt Ruiz Zambrano qu’à l’arrêt du 15 novembre 2011, Dereci e.a. (C‑256/11, ci-après l’arrêt « Dereci », EU:C:2011:734), ces arrêts n’utilisent pas cette expression exacte.

11 La demande de M. Ruiz Zambrano était probablement motivée par l’arrêt antérieur du 19 octobre 2004, Zhu et Chen (C‑200/02, ci-après l’« arrêt Zhu et Chen », EU:C:2004:639), dans lequel la Cour a jugé qu’un droit de séjour dérivé peut être accordé à un parent RPT sur le fondement du statut de citoyen de l’Union de l’enfant mineur de cette personne.

12 Voir arrêts du 5 juin 1997, Uecker et Jacquet (C‑64/96 et C‑65/96, EU:C:1997:285, point 23), et du 2 octobre 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, point 26). Au sein du marché intérieur, l’exclusion de situations internes du champ d’application des règles de l’Union a souvent été justifiée par le fait qu’il incombe à un État membre de prendre soin de ses propres ressortissants, raison pour laquelle le droit de l’Union ne doit pas interférer avec les situations de discrimination à rebours.

13 Voir, notamment, Nic Shuibhne, N., « The Resilience of EU Market Citizenship ? », CMLR, 2010, p. 1597.

14 On pourrait soutenir que la Cour avait déjà appliqué des dispositions relatives à la citoyenneté dans une situation purement interne dans son arrêt du 2 mars 2010, Rottmann (C‑135/08, ci-après l’« arrêt Rottmann », EU:C:2010:104). Toutefois, même si M. Rottmann contestait une décision des autorités allemandes de retirer une décision de naturalisation en vertu de laquelle il avait acquis la nationalité allemande en Allemagne, le contexte sous-jacent de cette affaire impliquait un mouvement transfrontalier antérieur, dès lors qu’il était né et vivait en Autriche avant de s’installer en Allemagne et de perdre sa nationalité autrichienne en raison de son acquisition de la nationalité allemande. Néanmoins, pour statuer, la Cour ne s’est pas fondée sur ce mouvement passé. Elle a plutôt considéré que la perte potentielle du statut de citoyen de l’Union en raison de la perte du statut de citoyen d’un État membre relève du droit de l’Union « par sa nature et ses conséquences » (arrêt Rottmann, point 42).

15 Voir, à cet égard, Lenaerts, K. et Gutierrez-Fons, J.A., « Epilogue on EU citizenship : Hopes and Fears », dans Kochenov, D. (dir.), EU Citizenship and Federalism : The Role of Rights, CUP, Cambridge, 2017, p. 751 à 781, pp. 761.

16 Arrêt Ruiz Zambrano, point 42 (c’est moi qui souligne).

17 Arrêt Ruiz Zambrano, points 43 et 44.

18 Arrêt du 5 mai 2011, McCarthy (C‑434/09, ci-après l’« arrêt McCarthy », EU:C:2011:277, point 50).

19 Arrêt Dereci, point 66.

20 Voir, par exemple, arrêts du 6 décembre 2012, O e.a. (C‑356/11 et C‑357/11, ci‑après l’« arrêt O e.a. », EU:C:2012:776), ainsi que CS, et Chavez-Vilchez.

21 Par exemple dans l’arrêt Iida, point 71. Cette affaire concernait un père RPT résidant en Allemagne et qui invoquait l’article 20 TFUE à l’appui de son droit de séjour dérivé, dans une situation où sa fille, ressortissante allemande, s’était entre-temps installée en Autriche pour y vivre avec sa mère après le divorce du couple. Les faits de cette affaire n’ont révélé aucune possibilité que cet enfant, citoyen de l’Union, ait été contraint de quitter l’Union prise dans son ensemble si le père n’avait pas obtenu de titre de séjour en Allemagne. Voir, dans le même sens, arrêt Ymeraga, point 36.

22 Arrêt Alokpa, point 35.

23 Arrêt M.D., point 62.

24 Arrêt Rendón Marín, point 79.

25 Dans l’affaire Alokpa, des citoyens de l’Union mineurs étaient contraints de se rendre dans l’État membre dont ils ont la nationalité, et non de le quitter. Dans les affaires M.D. et Rendón Marín, c’est pour des motifs d’ordre public qu’un droit de séjour dérivé n’avait pas été accordé ou avait été révoqué.

26 Par exemple, dans l’arrêt Rendón Marín (point 78), la Cour a explicitement expliqué qu’elle statuait sur l’existence d’un droit de séjour dérivé dans le contexte spécifique de cette affaire, au regard du droit de résider, lorsqu’elle a déclaré : « il pourrait en résulter [du refus de titre de séjour] une restriction dudit droit, en particulier du droit de séjour, lesdits enfants pouvant être contraints d’accompagner M. Rendón Marín et donc de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble » (c’est moi qui souligne).

27 Même si elle ne l’a pas toujours fait exactement dans les mêmes termes, et même s’il existe des variations dans la formulation exacte selon les versions linguistiques, la Cour a, en substance, exprimé cette préoccupation dans les arrêts suivants : Dereci, point 66, O e.a., point 47, Ymeraga, point 36, Alokpa, point 32, Rendón Marín, point 74, Chavez-Vilchez, point 63, Subdelegación del Gobierno en Toledo, point 45, et M.D., point 58.

28 Voir également, à cet égard, Davies, G., « The Right to Stay at Home : A Basis for Expanding European Family Rights » dans Kochenov, D. (dir.), op. cit, p. 468 à 488, pp. 471. Voir aussi Nic Shuibuhne, N., « Ruiz Zambrano and the Essential Core of Union Citizenship », dans Craig, P., et Schütze, R. (dir.), Landmark Cases in EU Law, vol. 2, Bloomsbury, 2025, p. 169 à 185, pp. 178.

29 Article 5 à 7 et 14 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n^o 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, ci-après la « directive sur la citoyenneté »).

30 Voir, à cet égard, arrêt Zhu et Chen. Les ressources suffisantes peuvent être procurées par ce même RPT.

31 Voir, à cet égard, arrêt X (mère thaïlandaise).

32 Outre le libellé des articles 20 et 21 TFUE, qui font référence au droit de séjourner, on peut rattacher ce droit aux bénéfices qui découlent du fait de vivre sur le territoire de l’Union. Cela permet de jouir d’une multitude de droits conférés par le droit de l’Union aux citoyens de l’Union, qu’ils soient consommateurs, salariés ou simples résidents ayant le droit de respirer de l’air pur. Or, ces multiples droits appartiennent à toute personne, et pas seulement aux citoyens de l’Union, résidant sur le territoire de l’Union, – il ne s’agit pas de droits liés à la citoyenneté de l’Union, dont la jurisprudence Ruiz Zambrano a pour objet la privation. Toutefois, cela peut expliquer l’importance de reconnaître aux citoyens de l’Union le droit de séjourner sur le territoire de l’Union.

33 Dans un contexte légèrement différent de celui de la présente affaire, M^me l’avocate générale Sharpston a proposé que « [c]e qui importe, c’est la liberté de choisir de circuler ou non. Une mesure qui impose de circuler restreint ce choix. Elle est donc contraire à l’article 21, paragraphe 1, TFUE ». Voir ses conclusions dans l’affaire O. e.a. (C‑456/12, EU:C:2013:837, point 134). Voir, également, Sager, T., « Freedom as Mobility Implications of the distinction between actual and potential travelling », Mobilities, 2006, p. 465 à 488. Pour une discussion sur un éventuel droit de ne pas circuler en droit de l’Union, voir Iglesias Sánchez, S., « A Citizenship Right to Stay ? The Right Not to Move in a Union Based on Free Movement » dans Kochenov, D. (dir.), op. cit., p. 371 à 393.

34 Voir article 28 de la directive sur la citoyenneté.

35 Voir, notamment, arrêts du 23 novembre 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, point 48), et CS, point 37.

36 Ainsi, la Cour a reconnu que, sur le fondement du droit international, un État membre ne peut ni refuser l’entrée à son propre ressortissant, ni lui refuser le droit de séjourner sur le territoire. Voir, notamment, arrêts McCarthy, point 29, et du 6 octobre 2021, A (Franchissement des frontières à bord d’un navire de plaisance) (C‑35/20, EU:C:2021:813, point 69). Cependant, il convient de relever que, dans la présente affaire, il est clair que les autorités néerlandaises ne se sont pas estimées empêchées par le droit international de contraindre de facto leur ressortissant à quitter le pays dont il a la nationalité.

37 Au 1^er janvier 2022, il y avait 13,7 millions de citoyens de l’Union « mobiles » (des personnes qui ont déménagé pour vivre, travailler ou étudier dans un autre État membre). En 2021, 1,4 million de personnes résidant auparavant dans un État membre de l’UE ont migré vers un autre État membre. Voir Commission européenne, rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions établi en application de l’article 25 du TFUE concernant les progrès réalisés sur la voie de l’exercice effectif de la citoyenneté de l’Union pour la période 2020‑2023, COM(2023) 931 final, p. 22. Il s’ensuit que moins de 3 % des citoyens de l’Union ont exercé leur droit de circuler librement. En 2021, environ 0,2 % seulement des citoyens de l’Union ont exercé leurs droits de libre circulation.

38 À cet égard, van Roermund, G.C.G.J., [« Migrants, humans and human rights: The right to move as the right to stay », dans Lindahl, H. (dir.), A Right to Inclusion and Exclusion ? Normative Fault Lines of the EU’s Area of Freedom, Security and Justice, Hart, Oxford, 2009, p. 171], a écrit : « C’est une idée tout à fait romantique de suggérer que chaque individu tient à être un explorateur. Pour la plupart des gens, la liberté de circulation est un droit qu’elles préféreraient ne pas exercer, car il évoque un modèle très différent : celui du vagabond vulnérable au lieu du domestique sûr de lui. »

39 Dans son article « A Citizenship Right to Stay ? The Right Not to Move in a Union Based on Free Movement » dans Kochenov, D. (dir.), op.cit., p. 388 et 389, Sara Iglesias Sánchez a présenté les chiffres d’un étude réalisée en 2013, dans laquelle plus de 60 % des citoyens de l’Union se considèrent comme citoyens de l’Union, même si seulement un faible pourcentage d’entre eux exercent leur droit à la libre circulation. Les dernières données Eurobaromètre (2025) montrent des chiffres similaires : 63 % des citoyens de l’Union se sentent attachés à l’Union européenne (Eurobaromètre standard 103, printemps 2025).

40 Arrêt du 29 avril 2025, Commission/Malte (Citoyenneté par investissement) (C‑181/23, ci-après l’« arrêt Commission/Malte », EU:C:2025:283, point 92). Bien que, dans cet arrêt, la Cour ait déclaré que « [l]e statut de citoyen de l’Union constitue le statut fondamental des ressortissants des États membres », elle s’est appuyée sur sa jurisprudence antérieure où elle avait considéré ce statut comme « [ayant] vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres ». On peut donc conclure à une certaine évolution à cet égard depuis l’arrêt du 20 septembre 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, point 31), dans lequel la Cour a fait cette déclaration pour la première fois. La Cour a répété sa formule figurant dans l’arrêt Grzelczyk dans de nombreuses autres affaires, dont l’arrêt Ruiz Zambrano (voir point 41). Le seul cas où l’expression « a vocation à » a été omise par la Cour avant l’arrêt Commission/Malte est son arrêt du 5 septembre 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Perte de la nationalité danoise) (C‑689/21, EU:C:2023:626, point 38). On peut donc soutenir que le changement de formulation dans l’arrêt Commission/Malte était intentionnel et démontre une affirmation plus forte de l’importance du statut de citoyen de l’Union. Pareille évolution illustre, selon moi, la maturité acquise par la citoyenneté de l’Union, ce qui permet d’en poursuivre le développement.

41 D’autres droits que l’article 20 TFUE confère aux citoyens de l’Union, et qui sont précisés davantage aux articles 22 à 24 TFUE, concernent également les citoyens mobiles. Ainsi, le droit de vote aux élections locales ou européennes dans l’État de membre de résidence est pertinent pour les citoyens qui vivent dans un État membre autre que celui de leur nationalité. Le droit à la protection diplomatique et consulaire dans les pays tiers par les représentations d’autres États membres autres que celui de la nationalité est pertinent pour les citoyens qui voyagent vers des pays tiers, mais pas pour les citoyens statiques ou mobiles au sens des droits de libre circulation. Le droit d’adresser des pétitions au Parlement européen, de recourir au Médiateur européen ou d’écrire aux institutions de l’Union dans sa propre langue a toutefois autant de pertinence pour les citoyens statiques que pour les citoyens mobiles.

42 Voir note en bas de page 32 des présentes conclusions.

43 Voir, à cet égard, arrêt Commission/Malte, point 95. Compte tenu de cet arrêt, K. Grimonprez a considéré, dans un plaidoyer en faveur de l’introduction d’une dimension européenne dans l’éducation, que « la reconnaissance par la Cour que la citoyenneté est ancrée dans la solidarité et la loyauté confirme que sa pertinence va au-delà des citoyens mobiles. Ses effets s’appliquent aussi à ceux qui ne franchissent pas les frontières. » Grimonprez, K., « EU citizenship based on common values : implications of Commission v Malta (C-181/23) for the European dimension in citizenship education (Case Comment) », E.L. Rev., 2025, p. 502 à 514, pp. 512.

44 Voir, à cet égard, arrêts du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑808/21, EU:C:2024:962, point 163), et du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963, point 160).

45 La juridiction de renvoi devra vérifier si V bénéficie effectivement d’un droit de séjour en Espagne. V a expliqué qu’elle a tenté de renoncer à ce droit, mais il n’est pas certain que cela ait été possible. Je procéderai à l’analyse en partant de la prémisse, indiquée dans la décision de renvoi, selon laquelle V peut effectivement résider légalement en Espagne.

46 J’ajoute qu’il ne faut pas perdre de vue que, bien que les deux parents semblent avoir la nationalité d’un pays tiers, tel n’est pas le cas de leur fils, de sorte que son déménagement et son séjour dans ce pays tiers pourraient néanmoins être soumis à des exigences supplémentaires.

47 Cependant, en se basant sur l’arrêt Zhu et Chen, on pourrait soutenir que le fils de V pourrait déménager en Espagne si sa mère disposait de ressources suffisantes pour subvenir à ses besoins dans cet État membre.

48 L’expression utilisée par la Cour dans la majorité des affaires relatives à un droit de séjour dérivé fondé sur l’article 20 TFUE. Voir, notamment, arrêt NW et PQ, point 60 et jurisprudence citée.

49 Par exemple, arrêt Chavez-Vilchez, point 63.

50 Arrêt Dereci, point 68.

51 Voir également arrêts McCarthy, points 49 et 50, ou Ymeraga, points 38, 39 et 43.

52 Voir, notamment, arrêt du 7 septembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nature du droit de séjour au titre de l’article 20 TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639, point 40).

53 Voir, en ce sens, arrêt Subdelegación del Gobierno en Toledo, point 56 et jurisprudence citée.

54 Arrêt Chavez-Vilchez, point 70.

55 Voir, en ce sens, arrêts Rendón Marín, point 85, Subdelegación del Gobierno en Toledo, point 53 et jurisprudence citée, ainsi que NW et PQ, point 77.

56 Voir, en ce sens, arrêt Chavez-Vilchez, point 71. Voir également, en ce sens, notamment arrêts du 8 mai 2018, K.A. e.a. (Regroupement familial en Belgique) (C‑82/16, EU:C:2018:308, point 72), du 7 septembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nature du droit de séjour au titre de l’article 20 TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639, points 38 et 39), ainsi que X (mère thaïlandaise), point 48.

57 Voir, notamment, Šadl, U., « Case – Case-Law – Law : Ruiz Zambrano as an Illustration of How the Court of Justice of the European Union Constructs Its Legal Arguments », EuConst, 2013, p. 205 à 229, pp. 225.

58 Les circonstances de cette affaire étaient telles que le mineur citoyen de l’Union en cause, dont la mère RPT invoquait la citoyenneté afin que les Pays-Bas lui reconnaissent un droit de séjour dérivé, avait vécu toute sa vie dans un pays tiers.

59 Arrêt X (mère thaïlandaise), point 29 (c’est moi qui souligne).

60 Voir, à cet égard, arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).

61 Voir, notamment, arrêt CS.

62 La Cour a précisé que, lorsque le citoyen de l’Union en cause est un enfant, les autorités compétentes doivent établir qui assume la garde effective de cet enfant et s’il existe une relation de dépendance effective entre celui-ci et le parent RPT (arrêt Chavez-Vilchez, point 70). En outre, même si la dépendance existe à l’égard des deux parents, dont l’un est un RPT et l’autre un citoyen de l’Union, les seules existence et implication de ce parent citoyen de l’Union dans la vie de l’enfant ne sont pas, en soi, suffisantes pour refuser un droit de séjour dérivé à un parent RPT si l’enfant est réellement dépendant de ce dernier.