ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
11 septembre 2025 (*)
« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Règlement (UE) no 269/2014 – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Article 2 – Gel de fonds et de ressources économiques – Dérogations – Article 4, paragraphe 1, sous a), b) et d) – Déblocage de certains fonds pour des dépenses spécifiques – Acquittement d’un droit de rôle et d’une contribution forfaitaire aux fins de l’introduction d’un recours en annulation contre une décision mettant en œuvre ce règlement – Inclusion »
Dans l’affaire C‑384/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Raad van State (Conseil d’État, Belgique), par décision du 21 mai 2024, parvenue à la Cour le 29 mai 2024, dans la procédure
Russisch-Kirgizisch Ontwikkelingsfonds
contre
Belgische Staat,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. D. Gratsias (rapporteur), président de chambre, MM. E. Regan et B. Smulders, juges,
avocat général : M. R. Norkus,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour le gouvernement belge, par Mmes C. Pochet, L. Van den Broeck et M. Van Regemorter, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mmes M. Carpus-Carcea, L. Haasbeek et L. Puccio, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, de l’article 4, paragraphe 1, sous b) et d), et de l’article 9 du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6, et rectificatif JO 2022, L 140, p. 62), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/1985 du Conseil, du 20 octobre 2022 (JO 2022, L 272I, p. 1) (ci-après le « règlement 269/2014 »), de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de l’article 57, premier alinéa, TFUE ainsi que de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Russisch-Kirgizisch Ontwikkelingsfonds (Fonds de développement russo-kirghize, ci-après le « FDRK ») au Belgische Staat (État belge), représenté par le ministre des Finances, au sujet du refus de l’administrateur général de la Trésorerie du service public fédéral Finances de faire droit à sa demande tendant à l’autorisation d’un transfert de fonds sur l’un de ses comptes, sur le fondement des articles 6 et 6 ter du règlement 269/2014.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Le considérant 6 du règlement 269/2014 énonce :
« Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus notamment par la [Charte], et plus particulièrement les droits à un recours effectif et à l’accès à un tribunal impartial, ainsi que le droit à la protection des données à caractère personnel. Il convient d’appliquer le présent règlement conformément à ces droits et principes. »
4 L’article 1er de ce règlement prévoit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
f) “gel des fonds”, toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation, manipulation de fonds ou accès à ceux-ci qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles ;
[...] »
5 L’article 2 dudit règlement dispose :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, énumérés à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent.
2. Aucuns fonds ni aucune ressource économique ne sont mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, énumérés à l’annexe I, ni dégagés à leur profit. »
6 L’article 4, paragraphe 1, du même règlement est libellé comme suit :
« 1. Par dérogation à l’article 2, les autorités compétentes des États membres peuvent autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques, aux conditions qu’elles jugent appropriées, après avoir établi que ces fonds ou ressources économiques sont :
a) nécessaires pour répondre aux besoins essentiels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes énumérés à l’annexe I et des membres de la famille des personnes physiques qui sont à leur charge, notamment pour le paiement des vivres, des loyers ou des mensualités de prêts hypothécaires, des médicaments et des traitements médicaux, des impôts, des primes d’assurance et des factures de services d’utilité publique ;
b) destinés exclusivement au règlement d’honoraires d’un montant raisonnable ou au remboursement de dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes ;
c) destinés exclusivement au règlement de frais ou de commissions liés à la garde ou à la gestion courante des fonds ou des ressources économiques gelés ; ou
d) nécessaires pour couvrir des dépenses extraordinaires, à condition que l’autorité compétente ait notifié aux autorités compétentes des autres États membres et à la Commission [européenne], au moins deux semaines avant l’octroi de l’autorisation, les raisons pour lesquelles elle considère qu’une autorisation spéciale devrait être accordée ; ou
e) destinés à être versés sur ou depuis le compte appartenant ou détenu par une mission diplomatique, un poste consulaire ou une organisation internationale bénéficiant d’immunités conformément au droit international, dans la mesure où ces versements sont destinés à être utilisés à des fins officielles par la mission diplomatique, le poste consulaire ou l’organisation internationale. »
7 Les articles 6 et 6 ter du règlement 269/2014 prévoient, par dérogation à l’article 2 de celui-ci, le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou leur mise à disposition dans les cas spécifiques qu’ils énumèrent.
8 Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de ce règlement :
« Il est interdit de participer, sciemment et volontairement, à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures visées à l’article 2. »
Le droit belge
La loi instituant un fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne
9 L’article 4, paragraphe 4, de la wet tot oprichting van een Begrotingsfonds voor de juridische tweedelijnsbijstand (loi instituant un fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne), du 19 mars 2017 (Belgisch Staatsblad, 31 mars 2017, p. 46565), dispose :
« Devant le Conseil d’État une contribution au fonds est due [...] pour chaque requête qui introduit une demande d’indemnité relative à la réparation d’un dommage exceptionnel, moral ou matériel, un recours en annulation, un recours en cassation, une demande en indemnité réparatrice, un référé administratif, une opposition, une tierce opposition ou un recours en révision.
[...]
Devant le Conseil d’État et le Conseil du contentieux des étrangers, la partie qui bénéficie de l’aide juridique de deuxième ligne ou de l’assistance judiciaire n’est pas redevable d’une contribution au fonds.
[...] »
Le règlement de procédure du Conseil d’État
10 L’article 66, premier alinéa, du besluit van de Regent tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (arrêté du Régent déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État), du 23 août 1948 (Belgisch Staatsblad, 23 août 1948, p. 6821), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « règlement de procédure du Conseil d’État »), prévoit :
« Les dépens comprennent :
1° les droits visés à l’article 70 ;
[...]
6° la contribution visée à l’article 4, § 4, de la loi du 19 mars 2017 instituant un fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne. »
11 L’article 70 du règlement de procédure du Conseil d’État dispose, à son paragraphe 1 :
« Donnent lieu au paiement d’un droit de 200 euros :
[...]
2° Les requêtes introductives d’un recours en annulation contre les actes et règlements [...]
[...] »
12 L’article 71 de ce règlement est libellé en ces termes :
« Les droits visés à l’article 70 et la contribution visée à l’article 66, 6°, sont acquittés par un virement ou un versement sur le compte financier du service compétent du Service public fédéral Finances.
Dès qu’un droit et la contribution visée à l’article 66, 6°, sont dus, le greffier en chef adresse au débiteur une formule de virement portant une communication structurée permettant d’imputer le paiement à effectuer à l’acte de procédure auquel il se rapporte.
[...]
Si le compte visé à l’alinéa 1er n’a pas été crédité dans le délai de trente jours suivant la réception de la formule de virement, le greffier en chef, à la demande du membre de l’auditorat désigné, informe la partie concernée que la chambre va, selon le cas, réputer non accompli ou rayer du rôle la demande ou le recours introduit, à moins que la partie concernée ne demande à être entendue dans un délai de quinze jours.
[...]
Si la partie concernée demande à être entendue, le président ou le conseiller d’État désigné par lui convoque les parties à comparaître à bref délai. À cet égard, la demande d’audition est communiquée à la partie adverse et, le cas échéant, à la partie qui est intervenue.
Entendu les parties et le membre de l’auditorat désigné en son avis, la chambre statue sans délai et décide de réputer non accompli ou de rayer du rôle la demande ou le recours introduit, sauf si la force majeure ou l’erreur invincible est établie. »
13 Selon la jurisprudence du Grondwettelijk Hof (Cour constitutionnelle, Belgique), le droit prévu à l’article 70 du règlement de procédure du Conseil d’État (ci-après le « droit de rôle ») et la contribution forfaitaire au fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne, visée à l’article 66,6), de ce règlement (ci-après la « contribution forfaitaire »), constituent des impôts au sens de la Constitution.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
14 Le FDRK est une entité dont les fonds déposés auprès de Euroclear Bank NV sont gelés en application de l’article 2 du règlement 269/2014. En effet, ainsi qu’il ressort de la décision de l’administrateur général de la Trésorerie du service public fédéral Finances du 26 janvier 2023, qui fait l’objet du litige au principal, sur les cinq membres du Conseil de FDRK, organe décisionnel suprême de cette entité, deux étaient membres du gouvernement russe et un troisième était membre de VEB.RF, établissement de développement financier inscrit, en tant qu’entité, sur la liste figurant à l’annexe I de ce règlement.
15 Le FDRK a introduit auprès de l’administration générale de la Trésorerie trois demandes successives tendant à ce que Euroclear Bank soit autorisée à transférer des fonds d’un montant de 162 945 017,64 dollars des États-Unis (USD) sur l’un de ses comptes. Plus particulièrement, dans la troisième de ces demandes, présentée le 4 janvier 2023, sur le fondement des articles 6 et 6 ter dudit règlement, il exprime le souhait que cet établissement bancaire soit autorisé, d’une part, à opérer ce transfert de fonds et, d’autre part, à débloquer le numéraire et les titres énumérés dans le cadre de leur vente à concurrence de ce montant en en versant le produit sur l’un de ses comptes.
16 Par une décision du 26 janvier 2023, l’administrateur général de la Trésorerie du service public fédéral Finances a rejeté ces demandes. À cet égard, il a retenu que, selon les dernières informations dont il disposait, les trois personnes physiques visées au point 14 du présent arrêt étaient membres de l’organe décisionnel suprême du FDRK et étaient en droit d’exercer une influence dominante sur ce dernier. Il en a conclu que ses fonds auprès de Euroclear Bank devaient rester gelés tant que le FDRK n’avait pas démontré qu’il n’était pas contrôlé de fait par une personne ou par une entité visée par un gel de fonds.
17 Le 6 avril 2023, le FDRK a présenté un recours contre cette décision devant le Raad van State (Conseil d’État, Belgique), qui est la juridiction de renvoi. La date limite de paiement du droit de rôle et de la contribution forfaitaire, dus au titre de l’introduction de ce recours, d’une somme totale de 224 euros, était le 14 août 2023. Toutefois, le FDRK n’a crédité le compte indiqué pour le règlement de cette somme que le 1er septembre 2023.
18 Le 14 septembre 2023, la juridiction de renvoi a notifié au FDRK la communication visée à l’article 71, quatrième alinéa, du règlement de procédure du Conseil d’État. Celle-ci a demandé à être entendue, conformément à cette disposition. Les parties ont été convoquées à une audition qui a eu lieu le 28 février 2024.
19 Dans sa demande, premièrement, le FDRK a fait valoir qu’il n’a pas pu effectuer le paiement du droit de rôle et de la contribution forfaitaire en temps utile, en raison du gel de ses fonds auprès de Euroclear Bank, lequel découle de la décision mentionnée au point 16 du présent arrêt, prise au titre de l’article 2 du règlement 269/2014. Deuxièmement, le FDRK estime que l’application de la sanction attachée à un tel défaut de paiement en temps utile, prévue à l’article 71, quatrième à septième alinéas, du règlement de procédure du Conseil d’État, à savoir le fait que son recours sera réputé non accompli ou que ce dernier sera radié du rôle, est manifestement déraisonnable et restreint son droit d’accès à la justice de manière disproportionnée. À cet égard, il souligne qu’il a précisément saisi la juridiction de renvoi parce qu’il considère que c’est à tort que cette décision n’a pas levé le gel de ses fonds. Troisièmement, il conclut que cette situation est un cas de force majeure et que, pour cette raison, cette sanction ne saurait être appliquée.
20 Lors de la mise en état de l’affaire, la juridiction de renvoi a invité les parties à prendre position, à l’audience, sur les questions suivantes :
« 1° (question 1) l’(in)existence de la possibilité de demander (et d’obtenir), en vertu du [règlement 269/2014], l’autorisation de déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou de mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques de la partie requérante si les fonds ou ressources économiques en question sont destinés exclusivement au règlement, en l’occurrence, du droit de rôle [voir, notamment, article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement susmentionné, ainsi que toute autre disposition (de ce règlement ou autre) que les parties pourraient le cas échéant désigner] et,
– sous-question A : s’il est considéré que cette possibilité existe, le point de savoir si une telle autorisation a été demandée (en temps utile) par la partie requérante à l’“autorité compétente” – étant entendu qu’il y a lieu, en l’espèce, de se référer à la ligne directrice 80 des “Meilleures pratiques de l’[Union européenne] en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives” (no 10572/22 du 27 juin 2022 du secrétariat général du Conseil [de l’Union européenne]) pour répondre à cette question – et, dans l’affirmative, quel est le sort réservé à cette demande par l’“autorité compétente”. La réponse devrait être documentée.
2° (question 2) l’(in)existence de la possibilité pour la partie requérante de bénéficier de l’assistance judiciaire prévue aux articles 78 et suivants du règlement général de procédure [du Conseil d’État] en ce qui concerne le droit de rôle. »
21 En réponse à ces questions, le FDRK a indiqué que l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement 269/2014 n’est pas applicable en l’occurrence. À l’appui de cette affirmation, il fait valoir, d’une part, que le droit de rôle et la contribution forfaitaire sont des impôts perçus par les pouvoirs publics. D’autre part, il allègue que la juridiction de renvoi n’est pas un prestataire de services, eu égard à la définition de la notion de « services » prévue à l’article 57 TFUE. En particulier, cette juridiction n’exercerait pas une activité économique telle que celles visées à cet article. Le droit de rôle et la contribution forfaitaire ne constitueraient donc pas des dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes. Le FDRK en conclut que cet article 4, paragraphe 1, sous b), ne lui permettait ni de demander ni d’obtenir l’autorisation de débloquer certains fonds ou ressources économiques gelés. Il ajoute que, au demeurant, le délai de traitement des demandes de déblocage sur le fondement du règlement 269/2014 est de plusieurs mois, de sorte qu’une décision relative à une telle demande serait, en tout état de cause, intervenue trop tard. Sur ce fondement, il maintient son argumentation, selon laquelle il existerait, en l’occurrence, un cas de force majeure faisant obstacle à l’application de la sanction prévue à l’article 71, quatrième à septième alinéas, du règlement de procédure du Conseil d’État.
22 Pour sa part, la partie défenderesse au principal affirme, au contraire, que l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement 269/2014 autorise le FDRK à demander et à obtenir le déblocage ou la mise à disposition de fonds ou de ressources économiques, pour autant que ceux-ci sont destinés exclusivement au paiement du droit de rôle. Or, le FDRK n’aurait pas présenté une telle demande, de sorte qu’il n’existerait pas, en l’occurrence, de force majeure ou d’erreur invincible, au sens de l’article 71, septième alinéa, du règlement de procédure du Conseil d’État.
23 En revanche, ces parties s’accordent pour considérer que la possibilité d’assistance judiciaire prévue aux articles 78 et suivants du règlement de procédure du Conseil d’État n’est pas ouverte au FDRK.
24 Au vu de ce qui précède, la juridiction de renvoi constate qu’il existe une incertitude quant à la question de savoir si l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement 269/2014 doit être interprété en ce sens qu’il exclut que le droit de rôle et la contribution forfaitaire, qui doivent être acquittés pour introduire un recours devant elle contre une mesure nationale mettant en œuvre le règlement 269/2014, puissent être considérés comme étant des « dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes », au sens de cette disposition.
25 Plus particulièrement, elle se demande si une interprétation de ladite disposition autre que celle défendue par le FDRK est possible, en ce sens que la notion de « services de juristes » n’exclut pas une prestation de services de juristes pour assister ou représenter une personne morale sanctionnée, telle que le FDRK, dans le cadre de ou en rapport avec un recours porté devant une juridiction nationale contre une mesure nationale mettant en œuvre le règlement 269/2014 et si, dans le cadre de cette interprétation, il est exclu que le droit de rôle et la contribution forfaitaire, dont le paiement est nécessaire au maintien d’un tel recours, soient considérés comme étant des « dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes », pour lesquelles un déblocage serait susceptible d’être accordé.
26 En outre, la juridiction de renvoi indique qu’il convient, le cas échéant, de prendre en compte le droit fondamental d’accès à la justice, tel qu’il est garanti à l’article 47 de la Charte et qui est rappelé au considérant 6 du règlement 269/2014, en combinaison ou non avec l’obligation faite aux États membres, à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. Elle relève également que, selon le FDRK, l’article 57 TFUE devrait également être pris en compte.
27 Enfin, elle relève que la partie défenderesse au principal se réfère également à la possibilité, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous d), du règlement 269/2014, de débloquer certains fonds ou ressources économiques gelés s’ils sont « nécessaires pour couvrir des dépenses extraordinaires ». Elle estime que l’interprétation correcte de cette dernière expression est également pertinente pour le présent litige, dès lors que la question se pose de savoir si le droit de rôle et la contribution forfaitaire relèvent de ladite expression.
28 Dans ces conditions, le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 4, paragraphe 1, sous b), du [règlement 269/2014], qu’il soit ou non lu conjointement avec les articles 2 et 9 de ce règlement, avec la notion de “services” visée à l’article 57, premier alinéa, TFUE, avec le droit fondamental d’accès à la justice garanti à l’article 47 de la [Charte], et avec l’obligation faite aux États membres à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, doit-il être interprété en ce sens que sont exclus du champ d’application des “dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes”, visées à la disposition susmentionnée dudit règlement, le droit de rôle et la [contribution forfaitaire] imposés à une partie requérante par le droit national et qui doivent être qualifiés d’impôts en vertu de ce droit national et être acquittés lorsqu’est porté devant la juridiction nationale un recours contre une mesure nationale mettant en œuvre le [règlement 269/2014], de sorte que les autorités compétentes ne sauraient autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques aux fins du paiement de ce droit de rôle et de cette contribution dans le cadre d’un tel recours ?
2) L’article 4, paragraphe 1, sous d), du [règlement 269/2014], qu’il soit ou non lu conjointement avec les articles 2 et 9 de ce règlement, avec le droit fondamental d’accès à la justice garanti à l’article 47 de la [Charte], et avec l’obligation faite aux États membres à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, doit-il être interprété en ce sens que sont exclus du champ d’application de l’expression “nécessaires pour couvrir des dépenses extraordinaires”, au sens de la disposition susmentionnée dudit règlement, le droit de rôle et la [contribution forfaitaire] imposés à une partie requérante par le droit national et qui doivent être qualifiés d’impôts en vertu de ce droit national et être acquittés lorsqu’est porté devant la juridiction nationale un recours contre une mesure nationale mettant en œuvre le [règlement 269/2014], de sorte que les autorités compétentes ne sauraient autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques aux fins du paiement de ce droit de rôle et de cette contribution dans le cadre d’un tel recours ? »
Sur les questions préjudicielles
29 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de ses questions [arrêt du 5 décembre 2019, Centraal Justitieel Incassobureau (Reconnaissance et exécution des sanctions pécuniaires), C‑671/18, EU:C:2019:1054, point 26 ainsi que jurisprudence citée].
30 En l’occurrence, d’une part, les questions posées portent, en substance, sur la possibilité, pour les États membres, d’autoriser, sur le fondement de l’article 4 du règlement 269/2014 et par dérogation à son article 2, le déblocage de fonds ou de ressources économiques gelés en vertu de ce dernier article ou leur mise à disposition lorsque leur droit national prévoit le paiement d’un droit de rôle et d’une contribution forfaitaire pour le dépôt d’un recours en annulation. Par conséquent, il n’apparaît pas que ces questions nécessitent l’interprétation de l’article 9 de ce règlement, lequel concerne l’interdiction de participer, sciemment et volontairement, à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures visées à l’article 2 dudit règlement.
31 D’autre part, dans ces questions, la juridiction de renvoi se réfère au fait que, en vertu de ce droit national, le droit de rôle et la contribution forfaitaire doivent être qualifiés d’« impôts » perçus par les pouvoirs publics, laquelle qualification est invoquée par le FDRK dans le cadre du litige au principal. Or, l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement 269/2014 prévoit le déblocage des fonds gelés ou leur mise à disposition pour le paiement, notamment, des impôts. Dans ce contexte, bien que, par ses questions, ladite juridiction ne sollicite pas spécifiquement l’interprétation de cette disposition, il y a lieu de considérer qu’elle est pertinente afin de répondre à celles-ci.
32 Par conséquent, il y a lieu de considérer que, par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 4, paragraphe 1, sous a), b) et d), du règlement 269/2014, lu en combinaison avec l’article 2 de ce règlement, l’article 47 de la Charte et l’article 57, premier alinéa, TFUE, doit être interprété en ce sens qu’il inclut le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou leur mise à disposition aux fins du paiement d’un droit de rôle et d’une contribution forfaitaire qui doivent être acquittés, en vertu du droit national, lors du dépôt d’un recours juridictionnel contre une mesure nationale mettant en œuvre ledit règlement.
33 Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement 269/2014, les autorités compétentes des États membres peuvent autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques, aux conditions qu’elles jugent appropriées, après avoir établi que ces fonds ou ressources économiques sont destinés exclusivement au règlement d’honoraires d’un montant raisonnable ou au remboursement de dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes.
34 À cet égard, il peut être relevé, à l’instar du gouvernement belge et de la Commission, que certaines versions linguistiques de cette disposition, telles que, notamment, ses versions en langues anglaise et néerlandaise, se réfèrent non pas, comme la version en langue française, à des « dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes », mais à des « dépenses engagées en lien avec la fourniture de services juridiques ».
35 Il s’ensuit que, alors que le libellé de ladite disposition dans sa version en langue française pourrait sembler viser seulement des dépenses engagées pour le paiement d’une prestation de services juridiques, ses termes incluent également, dans d’autres versions linguistiques, des dépenses connexes à une telle prestation.
36 Toutefois, selon la jurisprudence, les dispositions du droit de l’Union doivent être interprétées et appliquées de manière uniforme, à la lumière des versions établies dans toutes les langues de l’Union et, en cas de divergence entre ces diverses versions, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (arrêt du 17 janvier 2023, Espagne/Commission, C‑632/20 P, EU:C:2023:28, point 42 et jurisprudence citée).
37 En l’occurrence, il convient de relever que les dispositions de l’article 4, paragraphe 1, du règlement 269/2014 doivent être interprétées à la lumière du considérant 6 de ce règlement, lequel précise, notamment, que ledit règlement doit être appliqué conformément aux droits fondamentaux et aux principes reconnus par la Charte, et plus particulièrement les droits à un recours effectif et à l’accès à un tribunal impartial.
38 À cet égard, la Cour a déjà jugé, dans le contexte comparable du règlement (CE) no 765/2006, du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2006, L 134, p. 1), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) no 84/2011 du Conseil, du 31 janvier 2011 (JO 2011, L 28, p. 17), et par le règlement (UE) no 588/2011 du Conseil, du 20 juin 2011 (JO 2011, L 161, p. 1), que, lorsqu’elle statue sur une demande de déblocage de fonds gelés, conformément à l’article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement no 765/2006, l’autorité nationale compétente met en œuvre le droit de l’Union. Il s’ensuit qu’elle est tenue de respecter la Charte, conformément à l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci (arrêt du 12 juin 2014, Peftiev, C‑314/13, EU:C:2014:1645, point 24).
39 Dans cette perspective, il y a lieu de souligner que le motif de déblocage de fonds ou de ressources économiques gelés prévu à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement 269/2014 vise, quelle que soit la version linguistique de cette disposition à laquelle il est fait référence, à faciliter l’accès des personnes et des entités dont les avoirs sont gelés à des services juridiques pour assurer la défense de leurs intérêts. Ladite disposition doit donc faire l’objet d’une interprétation conforme aux exigences découlant de l’article 47 de la Charte, en ce sens que le gel de ces avoirs ne saurait avoir pour conséquence de priver ces personnes d’un accès effectif à la justice (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 2014, Peftiev, C‑314/13, EU:C:2014:1645, points 25 et 26).
40 Plus précisément, il peut être rappelé que, aux termes de l’article 47, deuxième alinéa, seconde phrase, de la Charte, toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter.
41 Ainsi, l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement 269/2014 doit être interprété à la lumière de cette disposition de la Charte en ce sens que, en se référant, dans son ensemble, au « règlement d’honoraires d’un montant raisonnable ou au remboursement de dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes », il est susceptible d’inclure l’ensemble des dépenses engagées pour permettre à une personne, à une entité ou à un organisme dont les avoirs sont gelés de se faire représenter en justice.
42 Cela étant, le paiement d’un droit de rôle et d’une contribution forfaitaire lors du dépôt d’un recours juridictionnel ne saurait être considéré comme étant une dépense engagée pour permettre à une personne, à une entité ou à un organisme de se faire représenter en justice.
43 En effet, certes, la référence au « règlement d’honoraires d’un montant raisonnable ou au remboursement de dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes » indique que l’expression « remboursement des dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes » couvre les frais autres que les honoraires susceptibles d’être mis à la charge de la personne, de l’entité ou de l’organisme ayant recours, afin d’être représenté en justice, aux services d’un avocat ou d’un autre professionnel du droit habilité à cet effet.
44 Toutefois, le paiement d’un droit de rôle ou d’une contribution forfaitaire, tel que ceux visés par la juridiction dans ses questions, ne correspond ni au règlement d’honoraires ni à une dépense engagée pour couvrir les frais autres que les honoraires susceptibles d’être mis à la charge d’une personne, d’une entité ou d’un organisme ayant recours, afin d’être représenté en justice, aux services d’un avocat ou d’un autre professionnel du droit habilité à cet effet.
45 En effet, d’une part, la Cour a jugé que les activités visées par la notion de « services de conseil juridique », au sens de l’article 5 quindecies, paragraphe 2, du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/1904 du Conseil, du 6 octobre 2022 (JO 2022, L 259 I, p. 3), se distinguent nettement de celles que les autorités publiques ou toute autre entité chargée, par l’État, de l’exercice, sous le contrôle de ces autorités, d’une mission d’intérêt général et qui a été dotée, à cet effet, de certains pouvoirs contraignants à l’égard des citoyens peuvent être amenées à accomplir. En effet, lesdites autorités n’ont pas pour mission de fournir des services consistant à donner des avis sur des questions de droit à des personnes, afin de promouvoir ou de défendre les intérêts particuliers de ces personnes (arrêt du 5 septembre 2024, Jemerak, C‑109/23, EU:C:2024:681, point 41).
46 D’autre part, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les questions posées visent une situation dans laquelle un tel droit de rôle et une telle contribution forfaitaire sont imposés par le droit national en raison du fait non pas que la personne, l’entité ou l’organisme concerné a eu recours aux services d’un avocat, mais que cette personne, cette entité ou cet organisme a introduit un recours devant la juridiction concernée. Il doit donc en être déduit que, dans une telle situation, ce droit et cette contribution sont susceptibles d’être imposés à la partie requérante, indépendamment de la question de savoir si celle-ci est représentée par un avocat ou un autre professionnel du droit habilité à cet effet.
47 En revanche, il convient de relever que l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement 269/2014 inclut expressément, à titre d’exemple de déblocage ou de mise à disposition de fonds et de ressources économiques nécessaires pour répondre aux « besoins essentiels » des personnes, entités ou organismes dont les fonds sont gelés, un tel déblocage ou une telle mise à disposition pour le « paiement » des « impôts ».
48 À cet égard, d’une part, il y a lieu de considérer que la référence effectuée par cette disposition au « paiement » des « impôts » en tant que dépense « nécessaire pour répondre aux besoins essentiels » de ces personnes, entités ou organismes doit être interprétée, en l’absence d’autre précision, comme visant le paiement de toute contribution obligatoire au financement des dépenses publiques dont ils doivent s’acquitter.
49 D’autre part, s’agissant de l’expression « nécessaires pour répondre aux besoins essentiels », figurant à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement 269/2014, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il ressort du considérant 6 de ce règlement, elle doit être interprétée en ce sens qu’elle vise, notamment, des dépenses indispensables pour garantir le respect des droits fondamentaux desdits personnes, entités ou organismes, y compris les droits à un recours effectif et à l’accès à un tribunal impartial, protégés par l’article 47 de la Charte.
50 Par conséquent, un droit de rôle et une contribution forfaitaire, tels que ceux visés par les questions posées, qui doivent être acquittés par une telle personne, entité ou organisme afin d’introduire un recours en annulation contre une décision qui met en œuvre le règlement 269/2014, en rejetant leur demande de déblocage de leurs fonds, doivent être considérés comme étant des « impôts », au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, dont le paiement est nécessaire pour répondre à leurs « besoins essentiels », au sens de cette disposition.
51 Cette interprétation n’est pas remise en cause par le fait que, conformément à l’article 47, troisième alinéa, de la Charte, une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l’effectivité de l’accès à la justice.
52 En effet, lorsqu’elle doit introduire un recours en justice, dont le maintien sur le rôle de la juridiction saisie est subordonné au paiement d’une contribution obligatoire, une personne, entité ou organisme mentionné sur la liste figurant à l’annexe I du règlement 269/2014 ou une personne ou entité qui lui est associée ne saurait être considéré comme étant indigente du fait du gel de ses fonds, mais doit, au contraire, demander à cette fin le déblocage de certains de ceux-ci, dès lors que l’ensemble des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement sont réunies. Par elle-même, cette disposition s’oppose donc à ce que l’autorité nationale compétente refuse d’autoriser le déblocage de fonds au motif qu’une telle personne pourrait recourir à l’aide juridictionnelle (voir, par analogie, arrêt du 12 juin 2014, Peftiev, C‑314/13, EU:C:2014:1645, point 31).
53 En ce qui concerne l’article 4, paragraphe 1, sous d), dudit règlement, il n’apparaît pas nécessaire de procéder à son interprétation, étant donné qu’il a été constaté, au point 50 du présent arrêt, que le paiement d’un droit de rôle et d’une contribution forfaitaire était susceptible de relever du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du même règlement.
54 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement 269/2014, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il inclut le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou leur mise à disposition aux fins du paiement d’un droit de rôle et d’une contribution forfaitaire qui doivent être acquittés, en vertu du droit national, lors du dépôt d’un recours juridictionnel contre une mesure nationale mettant en œuvre ce règlement.
Sur les dépens
55 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :
L’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/1985 du Conseil, du 20 octobre 2022, lu à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,
doit être interprété en ce sens que :
il inclut le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou leur mise à disposition aux fins du paiement d’un droit de rôle et d’une contribution forfaitaire qui doivent être acquittés, en vertu du droit national, lors du dépôt d’un recours juridictionnel contre une mesure nationale mettant en œuvre ce règlement.
Signatures