CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 26 gennaio 2016 (1)

Causa C‑233/14

Commissione europea

contro

Regno dei Paesi Bassi

«Libera circolazione dei cittadini dell’Unione – Parità di trattamento – Accesso a tariffe preferenziali per i mezzi pubblici – Studenti dell’Unione, compresi gli studenti Erasmus – Articoli 18 TFUE, 20 TFUE e 21 TFUE – Articolo 24 della direttiva 2004/38 – Ricevibilità»





1.        Con ricorso ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione europea in sostanza chiede alla Corte di dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi (in prosieguo: i «Paesi Bassi») è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli articoli 18 TFUE, 20 TFUE e 21 TFUE e dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38/CE (2), poiché rende disponibili tessere che offrono l’accesso a tariffe più economiche per i mezzi pubblici (in prosieguo: la «tessera studenti OV») a cittadini dell’Unione non olandesi che studiano nei Paesi Bassi (vale a dire, studenti Erasmus e studenti estranei al contesto del programma Erasmus; in prosieguo: gli «studenti regolari») (3) a condizioni meno favorevoli rispetto a quelle applicabili ai cittadini olandesi che studiano nei Paesi Bassi.

 Diritto dell’Unione

 Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

2.        Il primo paragrafo dell’articolo 18 TFUE vieta ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità «[n]el campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste (…)».

3.        L’articolo 20, paragrafo 1, TFUE istituisce la cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. L’articolo 20, paragrafo 2, TFUE dispone che i cittadini dell’Unione «(…) godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati», compreso «il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri» [articolo 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE]. Inoltre, tali diritti sono esercitati «(…) secondo le condizioni e i limiti definiti dai trattati e dalle misure adottate in applicazione degli stessi».

4.        L’articolo 21, paragrafo 1, TFUE dispone: «Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi».

5.        L’articolo 165, paragrafo 1, TFUE dispone: «L’Unione contribuisce allo sviluppo di un’istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione», restando ferma la responsabilità degli Stati membri «per quanto riguarda il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione del sistema di istruzione (…)». A tenore dell’articolo 165, paragrafo 2, secondo trattino, TFUE, l’azione dell’Unione è anche intesa a «favorire la mobilità degli studenti». Al fine di contribuire agli obiettivi stabiliti dall’articolo 165 TFUE, il primo trattino dell’articolo 165, paragrafo 4, TFUE dispone che il Parlamento europeo e il Consiglio adottano azioni di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Una disposizione analoga si trova all’articolo 166, paragrafo 4, TFUE per quanto riguarda la politica di formazione professionale.

 Direttiva 2004/38

6.        La direttiva 2004/38 si applica a «(…)qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari che accompagnino o raggiungano il cittadino medesimo» (articolo 3, paragrafo 1).

7.        Ai sensi del considerando 10 della direttiva 2008/38, «[o]ccorre (…) evitare che coloro che esercitano il loro diritto di soggiorno diventino un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo iniziale di soggiorno» e «[p]ertanto il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari per un periodo superiore a tre mesi dovrebbe essere subordinato a condizioni».

8.        Quale norma generale, ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 2004/38, i cittadini dell’Unione europea acquisiscono il diritto al soggiorno permanente nello Stato membro ospitante dopo avervi soggiorno legalmente e in via continuativa per cinque anni. Prima di ciò, essi hanno il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro per un periodo superiore a tre mesi a talune condizioni. In particolare, l’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2004/38 prevede tale diritto di soggiorno per i cittadini dell’Unione che sono «iscritt[i] presso un istituto pubblico o privato, riconosciuto o finanziato dallo Stato membro ospitante in base alla sua legislazione o prassi amministrativa, per seguirvi a titolo principale un corso di studi inclusa una formazione professionale» e che «[dispongono] di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro ospitante e [assicurano] all’autorità nazionale competente, con una dichiarazione o con altro mezzo di [loro] scelta equivalente, di disporre, per se stess[i] e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga[no] un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il [loro] periodo di soggiorno» (4).

9.        L’articolo 24 della direttiva 2004/38 così dispone:

«1.      Fatte salve le disposizioni specifiche espressamente previste dal trattato e dal diritto derivato, ogni cittadino dell’Unione che risiede, in base alla presente direttiva, nel territorio dello Stato membro ospitante gode di pari trattamento rispetto ai cittadini di tale Stato nel campo di applicazione del trattato. Il beneficio di tale diritto si estende ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente.

2.      In deroga al paragrafo 1, lo Stato membro ospitante non è tenuto ad attribuire il diritto a prestazioni d’assistenza sociale durante i primi tre mesi di soggiorno o, se del caso, durante il periodo più lungo previsto all’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), né è tenuto a concedere prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente aiuti di mantenimento agli studi, compresa la formazione professionale, consistenti in borse di studio o prestiti per studenti, a persone che non siano lavoratori subordinati o autonomi, che non mantengano tale status o loro familiari» (5).

 Diritto dell’Unione che disciplina il programma Erasmus

10.      La decisione 87/327/CEE del Consiglio (6) ha istituito il «programma Erasmus», da realizzare a decorrere dal 1° luglio 1987 (7), al fine di accrescere in modo significativo la mobilità degli studenti nella (allora) Comunità e di promuovere una maggiore cooperazione tra le università (8). Un allegato a tale decisione stabiliva come la Commissione doveva applicare il programma Erasmus (9).

11.      L’applicazione del programma Erasmus comportava la costituzione di una rete europea di cooperazione universitaria, formata da università che, nell’ambito del programma Erasmus, avevano concluso accordi per lo scambio di studenti e di docenti con università di altri Stati membri e che riconoscevano i periodi di studio effettuati fuori dall’università di origine. Lo scopo di tali accordi interuniversitari era dare la possibilità agli studenti di un’università di seguire un periodo di studio pienamente riconosciuto in almeno un altro Stato membro, come parte integrante del titolo o della qualifica accademica. Per ciascun programma comune, le università partecipanti avrebbero ricevuto aiuti annui. La Comunità doveva altresì instaurare un programma di borse di studio che offrisse un aiuto finanziario diretto per gli studenti che partecipavano al programma (in prosieguo: gli «studenti Erasmus»), gestito dalle autorità competenti degli Stati membri. Le borse di studio sarebbero state accordate a talune condizioni, tra cui quelle che seguono. Le borse di studio dovevano coprire le spese di mobilità (vale a dire le spese di viaggio), l’eventuale apprendimento della lingua straniera e il maggior costo della vita nel paese ospite. L’università ospite non avrebbe addebitato tasse di iscrizione e, se del caso, i titolari di borse avrebbero continuato a pagare le tasse presso l’università del loro paese. Le borse «di sostentamento» di cui fruiva uno studente nel suo paese avrebbero continuato ad essere erogate agli studenti partecipanti al programma Erasmus nel periodo di studio che essi avrebbero effettuato presso l’università ospite (10).

12.      Sebbene il programma Erasmus sia stato oggetto di numerose modifiche, le sue caratteristiche essenziali sembrano essere rimaste le stesse. Attualmente, esso fa parte del programma quadro denominato «Erasmus+», che costituisce un unico programma in materia di istruzione, formazione, gioventù e sport. Il regolamento (UE) n. 1288/2013 (in prosieguo: il «regolamento Erasmus+») (11) ha istituito Erasmus+ (in prosieguo: il «programma Erasmus+») (12) sulla base degli articoli 165, paragrafo 4, TFUE e 166, paragrafo 4, TFUE. Il programma Erasmus+ riguarda, tra l’altro, «l’istruzione e la formazione a tutti i livelli, in una prospettiva di apprendimento permanente» che comprende «l’istruzione superiore (Erasmus)» (13). La «mobilità a fini dell’apprendimento» (14) è uno dei tipi di azione mediante i quali tale regolamento persegue i suoi obiettivi in materia di istruzione e formazione (15). L’articolo 1, paragrafo 2, dispone che il programma sarà operativo dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2020.

13.      Il considerando 40 del regolamento Erasmus+ dispone che «[p]er migliorare l’accesso al programma [Erasmus+], è opportuno che le sovvenzioni a sostegno della mobilità degli individui siano adeguate al costo della vita e di sostentamento nel paese ospitante».

14.      Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Erasmus+, la mobilità individuale ai fini dell’apprendimento comporta il sostegno della «mobilità degli studenti a tutti i livelli dell’istruzione superiore e degli studenti, degli apprendisti e degli alunni nell’istruzione e nella formazione professionali [che] può esplicarsi nello studio presso un istituto partner o in un tirocinio o nell’acquisizione di esperienza quale apprendista, assistente o tirocinante all’estero» all’interno dei paesi del programma Erasmus+ di cui all’articolo 24, paragrafo 1 (16).

15.      Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 7, del regolamento Erasmus+, i fondi a favore della mobilità individuale a fini dell’apprendimento sono gestiti da un’agenzia nazionale o da agenzie nazionali e sono assegnati in base alla popolazione e al costo della vita nello Stato membro, alla distanza tra le capitali degli Stati membri e alla performance.

16.      La Carta dello studente Erasmus+ è un documento esplicativo predisposto dalla Commissione per gli studenti che partecipano al programma Erasmus+ (17). Essa spiega le norme che disciplinano la partecipazione a tale programma. Ogni studente sottoscrive (i) un accordo di borsa di studio (anche se lo studente non riceve un aiuto finanziario tramite i fondi dell’Unione), in linea di principio con l’istituto d’invio nello Stato d’origine in cui lo studente è iscritto, e (ii) un accordo di apprendimento con tale istituto d’invio nonché con l’istituto di destinazione nello stato ospitante. Il secondo accordo stabilisce i dettagli delle attività dello studente pianificate all’estero, compresi i crediti da ottenere che rientreranno nel conteggio ai fini della laurea nel paese d’origine. La Carta dello studente Erasmus+ dispone altresì che l’istituto di destinazione non chiederà allo studente di pagare tasse di iscrizione, di registrazione, per gli esami o per l’accesso ai laboratori e alle biblioteche durante il periodo in cui lo studente studia presso l’istituto di destinazione nello stato ospitante. Allo studente può, tuttavia, essere addebitata una piccola somma, al pari degli studenti locali, per spese quali l’assicurazione, l’accesso alle organizzazioni studentesche e l’uso di materiali o attrezzature connessi allo studio. Inoltre, deve continuare a sussistere la borsa di studio o il prestito da parte dello Stato d’origine.

 Diritto olandese

17.      La legge del 2000 sul finanziamento degli studi 2000 (Wet Studiefinanciering 2000; in prosieguo: la «Wsf 2000») stabilisce l’ambito di applicazione e le condizioni del finanziamento degli studi (in prosieguo: il «finanziamento degli studi») nei Paesi Bassi e all’estero. Il decreto del 2000 sul finanziamento degli studi (Besluit studiefinanciering 2000; in prosieguo: il «Bsf 2000») dà attuazione a tale legge. L’articolo 2.1 della Wsf 2000 dispone che tali condizioni riguardano la cittadinanza (articolo 2.2), l’età (articolo 2.3) e il tipo di istruzione (articoli da 2.2 a 2.4) (18).

18.      L’articolo 1.1.1 della Wsf 2000 definisce lo «studente» come una persona che segue un’istruzione superiore e che non è uno studente esterno (19) e il «partecipante» come una persona che segue un’istruzione professionale (20). In prosieguo farò riferimento a tali due gruppi rispettivamente come «studenti che seguono un’istruzione superiore» e «studenti che seguono un’istruzione professionale».

19.      L’articolo 2.2.1 della Wsf 2000 dispone che possono ottenere il finanziamento degli studi gli studenti che seguono un’istruzione professionale e un’istruzione superiore (21) che siano cittadini olandesi; o che siano cittadini non olandesi, ma siano equiparati al cittadino olandese in materia di finanziamento degli studi in base ad un trattato o ad una decisione di un’organizzazione internazionale; oppure siano cittadini non olandesi, ma risiedano nei Paesi Bassi e appartengano ad un gruppo di persone che devono essere equiparate, in materia di finanziamento degli studi, al cittadino olandese. L’articolo 2.2.2 della Wsf 2000 dispone che, quanto alla seconda categoria, un provvedimento distinto può prevedere che la parità di trattamento sia limitata ad un importo che copra i costi dell’accesso all’istruzione.

20.      Ai sensi dell’articolo 2.3 della Wsf 2000, possono ottenere il finanziamento degli studi gli studenti tra i 18 e i 30 anni che seguono un’istruzione professionale e un’istruzione superiore.

21.      Le condizioni di istruzione di cui all’articolo 2.1, lettera c), della Wsf 2000 fanno riferimento all’istruzione descritta agli articoli da 2.2 a 2.4 della Wsf 2000. Tali articoli riguardano l’istruzione professionale e l’istruzione superiore tanto nei Paesi Bassi quanto all’estero. Da essi risulta che gli studenti che seguono un’istruzione professionale e un’istruzione superiore devono essere iscritti presso i relativi istituti per poter ottenere il finanziamento degli studi.

22.      L’articolo 3.1.1 della Wsf 2000 dispone che il finanziamento degli studi può consistere in una borsa di studio di base, in un prestito di base o in una borsa di studio o prestito aggiuntivi. Il finanziamento degli studi per gli studenti che seguono un’istruzione superiore (diversamente dagli studenti che seguono un’istruzione professionale) comprende altresì un «collegegeldkrediet» o credito per tasse di iscrizione, definito all’articolo 1.1.1 della Wsf 2000 come prestito per il pagamento delle tasse di iscrizione nell’ambito dell’istruzione superiore. Ai sensi dell’articolo 3.1.2 della Wsf 2000, il finanziamento degli studi può essere accordato integralmente o parzialmente sotto forma di borsa di studio, di prestito o di «prestatiebeurs» (una «borsa di studio basata sul rendimento» definita all’articolo 1.1.1 della Wsf 2000 come un prestito con interessi che, a talune condizioni, può essere convertito in una borsa di studio senza l’obbligo di pagare gli interessi). L’articolo 3.1.3 della Wsf 2000 dispone che l’importo del finanziamento degli studi viene fissato sulla base di un budget mensile; per gli studenti che seguono un’istruzione accademica, viene preso in considerazione anche il credito per tasse di iscrizione.

23.      L’articolo 3.2.1 della Wsf 2000 fissa il budget mensile per uno studente che segue un’istruzione professionale nella somma degli importi che coprono le spese di sostentamento, il costo delle tasse di iscrizione e le spese di viaggio. Ai sensi dell’articolo 3.3.1 della Wsf 2000, il budget mensile per uno studente che segue un’istruzione accademica corrisponde alla somma degli importi che coprono le spese di sostentamento e le spese di viaggio.

24.      L’articolo 3.6.2 della Wsf 2000 dispone che, salvo quanto diversamente previsto, l’importo delle spese di viaggio fa parte della borsa di studio di base.

25.      Per gli studi nei Paesi Bassi (articolo 3.7.1 della Wsf 2000), l’importo che copre le spese di viaggio viene erogato sotto forma di diritto ad usare i trasporti pubblici, per parte della settimana, gratuitamente o a tariffa ridotta. Per gli studi al di fuori dei Paesi Bassi (articolo 3.7.2 della Wsf 2000), viene erogato sotto forma di una somma in denaro quale fissata dagli articoli 4.8.1 e 5.3.1, della Wsf 2000. Queste ultime disposizioni prevedono le condizioni alle quali l’importo delle spese di viaggio viene erogato, rispettivamente, agli studenti dell’istruzione professionale e agli studenti che seguono un’istruzione accademica in forma di borsa di studio basata sul rendimento.

26.      L’articolo 3 del Bsf 2000 stabilisce quali cittadini non olandesi debbano essere equiparati ai cittadini olandesi. Gli articoli 3a e 3b del Bsf 2000, che riguardano (rispettivamente) gli studenti che seguono un’istruzione professionale e gli studenti che seguono un’istruzione accademica, specificano quali cittadini non olandesi debbano essere equiparati, solo sotto taluni aspetti, ai cittadini olandesi. Il primo paragrafo di ciascuna di tali disposizioni prevede che il trattamento equiparato a quello dei cittadini olandesi ai sensi dell’articolo 2.2.2 della Wsf 2000 è limitato alla previsione di un importo che copre i costi di accesso all’istruzione per gli studenti che: (i) sono cittadini di uno Stato che è parte dello Spazio economico europeo (in prosieguo: il «SEE») o cittadini svizzeri (o loro familiari); (ii) non sono lavoratori subordinati o autonomi, non hanno mantenuto tale status o loro familiari; e (iii) non hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 2004/38. Quanto agli studenti che seguono un’istruzione professionale, l’articolo 3a.2 della Bsf 2000 dispone che il suddetto importo deve essere accordato sotto forma di borsa di studio pari all’importo della borsa di studio di base per uno studente che segue un’istruzione professionale e vive a casa. L’ultima frase di tale disposizione prevede altresì che, inter alia, la somma per le spese di viaggio non fa parte di tale importo. Relativamente agli studenti che seguono un’istruzione accademica, l’articolo 3b.2 dispone che il suddetto importo è accordato sotto forma di credito per tasse di iscrizione.

27.      L’articolo 7.37.2 della legge sull’istruzione superiore e sulla ricerca scientifica (Wet op het onderwijs and wetenschappelijk onderzoek) spiega in cosa consiste l’iscrizione presso un istituto di istruzione riconosciuto. Condizione per essere considerati iscritti è la dimostrazione che le tasse di iscrizione dovute sono state pagate o saranno pagate.

 Fase precontenziosa

28.      Il 3 novembre 2008, la Commissione ha ricevuto una denuncia da parte di un cittadino britannico relativa al fatto che gli studenti Erasmus che svolgono parte dei loro studi nei Paesi Bassi devono pagare la tariffa intera per i mezzi pubblici interni mentre gli studenti olandesi godono di una tariffa preferenziale.

29.      La Commissione ha quindi inviato una lettera di diffida datata 19 marzo 2009, sostenendo che i Paesi Bassi avevano violato, tra l’altro, l’articolo 24 della direttiva 2004/38 e gli articoli 12 CE, 17 CE e 18 CE (divenuti articoli 18 TFUE, 20 TFUE e 21 TFUE).

30.      Con lettera datata 15 maggio 2009, i Paesi Bassi hanno replicato invocando la deroga di cui all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. Hanno poi affermato, in sostanza, che gli studenti Erasmus non sono comparabili agli studenti regolari che sono iscritti presso un istituto di istruzione riconosciuto nei Paesi Bassi e che essi trattano i lavoratori migranti allo stesso modo dei cittadini olandesi.

31.      Nel suo parere motivato del 28 gennaio 2010, la Commissione ha ribadito la sua opinione secondo la quale i Paesi Bassi avevano violato l’articolo 18 TFUE e l’articolo 24 della direttiva 2004/38. Essa ha altresì sostenuto che la tessera studenti OV non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, pur accettando il fatto che tale carta copre i costi di mantenimento. Ai Paesi Bassi è stato chiesto di adottare le misure necessarie per ottemperare a tale parere motivato entro due mesi dalla sua ricezione.

32.      Nella loro replica datata 28 maggio 2010, i Paesi Bassi hanno reiterato che l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 consentiva loro di negare la concessione di una tessera studenti OV agli studenti Erasmus. Qualora il meccanismo di finanziamento degli studi fosse considerato indirettamente discriminatorio, tale discriminazione era giustificata.

33.      La Commissione ha inviato ai Paesi Bassi un ulteriore parere motivato datato 26 gennaio 2012. In esso, la Commissione ha indicato che la sua censura riguardava tutti gli studenti non olandesi nei Paesi Bassi, non solo gli studenti Erasmus. La Commissione ha affermato che la normativa in questione comportava una discriminazione diretta. Essa ha altresì respinto la giustificazione dei Paesi Bassi riguardo alla propria normativa indirettamente discriminatoria.

34.      Il governo dei Paesi Bassi, a cui è stato nuovamente chiesto di adottare le misure necessarie per ottemperare all’ulteriore parere motivato entro due mesi dalla sua ricezione, ha replicato con una lettera datata 27 marzo 2012. Ha sottolineato la necessità di distinguere tra studenti Erasmus e studenti regolari e ha contestato l’affermazione della Commissione relativa al fatto che gli studenti Erasmus sono iscritti presso un istituto di istruzione dei Paesi Bassi.

 Procedimento dinanzi alla Corte

35.      La Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, rendendo l’abbonamento per i mezzi pubblici a tariffa preferenziale per gli studenti che svolgono i propri studi nei Paesi Bassi (vale a dire la tessera studenti OV) disponibile solo per (i) gli studenti olandesi iscritti nei Paesi Bassi presso un istituto di istruzione privato o pubblico e (ii) gli studenti provenienti da altri Stati membri che sono economicamente attivi nei Paesi Bassi o vi hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente, i Paesi Bassi sono venuti meno agli obblighi ad essi incombenti in forza dell’articolo 18 TFUE (in combinato disposto con gli articoli 20 TFUE e 21 TFUE), nonché dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. La Commissione chiede inoltre la condanna dei Paesi Bassi alle spese.

36.      I Paesi Bassi chiedono alla Corte di dichiarare il ricorso irricevibile nei limiti in cui riguarda una discriminazione indiretta e studenti olandesi che risiedono al di fuori dei Paesi Bassi. Essi sostengono altresì che le condizioni alle quali accordano la tessera studenti OV non discriminano tra gli studenti olandesi e gli altri studenti dell’Unione. I Paesi Bassi chiedono inoltre la condanna della Commissione alle spese.

 Argomenti delle parti

37.      Come spiegherò successivamente (22), vi sono rilevanti questioni relative alla ricevibilità del ricorso della Commissione. Esse traggono origine in parte dalla modalità in cui la Commissione ha presentato le sue censure. Tale modalità di presentazione influisce del pari, in particolare, sulla mia descrizione degli argomenti della Commissione.

 Ricevibilità

38.      I Paesi Bassi sottolineano il fatto che il ricorso e il parere motivato di cui al procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE debbano essere basati sugli stessi motivi e argomenti e devono esporre le censure in modo coerente e preciso. Il ricorso della Commissione non soddisfa tali requisiti.

39.      In una parte del suo ricorso, la Commissione sembra sostenere che gli studenti Erasmus olandesi nei Paesi Bassi subiscono una discriminazione indiretta rispetto agli studenti non olandesi nei Paesi Bassi. Tuttavia, altrove nel suo ricorso, essa menziona il trattamento degli studenti Erasmus non olandesi. I Paesi Bassi affermano che la Commissione non ha correttamente individuato il gruppo (i gruppi) di studenti nei confronti del quale (dei quali) i Paesi Bassi compirebbero una discriminazione, né la modalità di tale discriminazione. La documentazione della fase precontenziosa è altrettanto poco chiara e confusa e induce a ritenere che la censura vertente su una discriminazione indiretta proposta dalla Commissione nel suo ricorso sia una nuova censura.

40.      Quanto alla censura della Commissione relativa al trattamento degli studenti olandesi che soggiornano all’estero, i Paesi Bassi rilevano che una sezione del ricorso della Commissione è intitolato «Studenti diversi dagli studenti Erasmus – studenti stranieri regolari, compresi gli studenti olandesi che risiedono all’estero». I Paesi Bassi non riescono ad individuare la posizione della Commissione in relazione a tali studenti o il fondamento della presunta discriminazione. A fini di completezza, i Paesi Bassi sottolineano che gli studenti olandesi che risiedono all’estero hanno diritto al finanziamento degli studi (compresa la tessera studenti OV) se sono iscritti ad un istituto di istruzione riconosciuto nei Paesi Bassi per un corso di studi a tempo pieno e hanno meno di 30 anni quando fanno domanda per il finanziamento degli studi.

41.      I Paesi Bassi sostengono che la mancanza di chiarezza della censura della Commissione relativa alla discriminazione indiretta rende difficile, se non impossibile, presentare una difesa: la censura non è espressa in modo coerente e preciso e le considerazioni esposte nel parere motivato non corrispondono a quelle presentate nel ricorso.

42.      La Commissione replica affermando che il suo parere motivato e l’ulteriore parere motivato dimostrano che, durante la fase precontenziosa, la Commissione non escludeva la possibilità che la normativa dei Paesi Bassi potesse costituire anche discriminazione indiretta. La posizione della Commissione come presentata nel suo ricorso consiste in una ulteriore elaborazione della propria posizione durante la fase precontenziosa; essa non può essere caratterizzata come nuova censura.

43.      Alla luce del chiarimento da parte dei Paesi Bassi relativo al fatto che gli studenti olandesi residenti all’estero che sono iscritti presso un istituto di istruzione per un corso di studi a tempo pieno e che soddisfano il requisito in materia di età hanno diritto al finanziamento degli studi, compresa la tessera studenti OV, la Commissione accetta il fatto che non vi sia discriminazione nei confronti di tali studenti. La Commissione abbandona pertanto tale censura, ma continua ad avanzare la censura relativa agli studenti regolari non olandesi.

 Merito

44.      La Commissione sostiene che i Paesi Bassi compiono una discriminazione diretta nei confronti degli studenti non olandesi, che non siano lavoratori subordinati o autonomi e che non mantengano tale status (o i loro familiari) e che non abbiano il diritto di soggiorno permanente nei Paesi Bassi. Diversamente dagli studenti olandesi, tali studenti non possono fruire di una tessera studenti OV. La circostanza che, per ottenere la tessera, tutti gli studenti debbano altresì soddisfare due ulteriori condizioni nulla cambia quanto a tale discriminazione diretta.

45.      Negando la tessera studenti OV agli studenti Erasmus non olandesi che soggiornano nei Paesi Bassi (e accordando la stessa tessera agli studenti olandesi residenti nei Paesi Bassi), i Paesi Bassi hanno violato l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. La Commissione invoca i punti 61, 62 e 64 della sentenza della Corte Commissione/Austria (23), emessa il 4 ottobre 2012, vale a dire dopo la fine della fase precontenziosa.

46.      La Commissione, pur accettando il fatto che gli studenti Erasmus sono e rimangono iscritti presso l’istituto d’invio, ritiene irrilevante tale circostanza. La Carta dello studente Erasmus+ impone che ogni studente sia trattato dall’istituto di destinazione allo stesso modo dei propri studenti. È ben vero che gli studenti Erasmus non pagano le tasse di iscrizione all’istituto di destinazione. Tuttavia essi, durante il periodo di studio all’estero, godono di tutti i servizi relativi all’iscrizione presso tale istituto, quali seminari, iscrizione, esami, accesso ai laboratori e alle biblioteche. Su tale base, la Commissione ritiene che gli studenti Erasmus siano di fatto iscritti nei Paesi Bassi e pertanto soddisfino le condizioni per l’ottenimento della tessera studenti OV. In replica alla posizione dei Paesi Bassi secondo la quale gli studenti Erasmus non sono obiettivamente comparabili agli studenti regolari, la Commissione invoca il punto 61 della sentenza Commissione/Austria per affermare che studenti sono obiettivamente comparabili se lo studente dimostra l’esistenza di un collegamento reale con lo Stato membro ospitante.

47.      Nel suo ricorso, la Commissione afferma che, poiché i Paesi Bassi sono l’unico Stato che accorda questo genere di prestazioni, non vi è alcun rischio che uno studente riceva un aiuto finanziario per le spese di viaggio tanto dal proprio Stato membro quanto da quello ospitante. Tuttavia, all’udienza la Commissione ha suggerito che un numero rilevante di Stati membri prevede tessere analoghe ma, per un motivo o per un altro, si rifiuta di concederle.

48.      La Commissione afferma altresì che uno studente olandese che si iscrive per studiare all’estero ma decide di svolgere parte dei suoi studi come studente Erasmus nei Paesi Bassi non si trova in una situazione analoga a quella di colui che la Commissione chiama uno studente Erasmus non olandese «standard». Il primo studente ha diritto al finanziamento degli studi all’estero (il «meeneembare studie financiering» o il «MNSF»), vale a dire il finanziamento degli studi «portabile», che ricomprende un importo corrispondente al valore di una tessera studenti OV. Al secondo non viene concesso tale importo. Sulla base di tali considerazioni, la Commissione ritiene che vi è un’«evidente» discriminazione diretta in base alla cittadinanza, contraria all’articolo 21 TFUE e all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. All’udienza, in risposta ad una domanda relativa proprio a detta parte del ricorso, la Commissione ha dichiarato che la parte della sua replica in cui essa abbandonava la propria censura relativa alla discriminazione nei confronti degli studenti olandesi residenti all’estero che si iscrivono presso un istituto di istruzione per studiare nei Paesi Bassi ricomprendeva anche la suddetta parte.

49.      Nella parte del suo ricorso intitolata «Studenti Erasmus – discriminazione indiretta», la Commissione descrive la posizione dei Paesi Bassi secondo la quale non vi sarebbe alcuna discriminazione indiretta nei confronti di studenti Erasmus non olandesi in quanto non hanno diritto alle spese di viaggio nemmeno gli studenti Erasmus olandesi che sono iscritti presso un istituto di istruzione all’estero e che studiano nei Paesi Bassi come parte del loro programma Erasmus. La Commissione ritiene che, nel numero limitato di casi in cui un cittadino olandese che studia all’estero decida di svolgere un programma Erasmus nei Paesi Bassi, tale studente non riceverà un importo per le spese di viaggio in quanto già riceve il finanziamento degli studi portabile per i propri studi all’estero, il quale comprende una voce a copertura delle spese di viaggio. Poiché gli studenti Erasmus non olandesi non hanno diritto alle spese di viaggio, ne consegue che i Paesi Bassi compiono una discriminazione indiretta nei confronti di tali studenti, in contrasto con l’articolo 21 TFUE e con l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38.

50.      La Commissione contesta altresì il trattamento degli studenti regolari da parte dei Paesi Bassi. In risposta alla posizione dei Paesi Bassi secondo la quale l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 ricomprende la tessera studenti OV, la Commissione richiama i punti da 53 a 55 della sentenza Commissione/Austria dai quali (essa afferma) consegue che la Corte ha accolto che uno sconto studenti sulle tariffe di trasporto (i) non è una borsa di studio o un prestito ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 ma (ii) un aiuto di mantenimento ai sensi di tale disposizione. La circostanza che le spese di viaggio siano accordate inizialmente come prestito condizionato non fa rientrare automaticamente tale prestazione nella deroga di cui all’articolo 24, paragrafo 2. Poiché il prestito deve essere ripagato solo in circostanze limitate, la prestazione dovrebbe essere qualificata come borsa di studio condizionata che non rientra nell’ambito di applicazione di tale disposizione.

51.      I Paesi Bassi ritengono infondata la censura relativa agli studenti regolari non olandesi e agli studenti Erasmus non olandesi.

52.      Quanto agli studenti regolari non olandesi, i Paesi Bassi invocano l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. È pacifico che la tessera studenti OV è un aiuto di mantenimento; e i Paesi Bassi sostengono che essa costituisce una borsa di studio o un prestito agli studenti. Che la tessera studenti OV sia qualificata come prestito condizionato o, come propone la Commissione, come borsa di studio condizionata è irrilevante. In ogni caso, i Paesi Bassi possono invocare la deroga di cui all’articolo 24, paragrafo 2. Il richiamo fatto dalla Commissione alla sentenza Commissione/Austria non è pertinente. Tale causa riguardava una riduzione sulle spese di viaggio per gli studenti i cui genitori ricevevano prestazioni familiari in Austria; non aveva alcun nesso con il finanziamento degli studi. Nelle loro osservazioni scritte, i Paesi Bassi affermano che tale obiezione è applicabile anche per gli studenti Erasmus non olandesi, ma solo come argomento in subordine. Tuttavia, all’udienza, è sembrato che il governo dei Paesi Bassi, con riferimento anche a tale gruppo, si fondasse in primo luogo sull’articolo 24, paragrafo 2, prima di passare all’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.

53.      I Paesi Bassi chiedono alla Corte di respingere come infondata la censura di discriminazione diretta nei confronti degli studenti Erasmus non olandesi. Tale gruppo di studenti non è obiettivamente comparabile agli studenti olandesi. Durante il soggiorno Erasmus all’estero, essi restano iscritti presso l’istituto di istruzione nello Stato membro d’origine e non sono tenuti al pagamento delle tasse di iscrizione all’istituto di istruzione di destinazione. Il loro Stato membro d’origine rimane responsabile per il loro aiuto finanziario. Pertanto, nessuno studente Erasmus, indipendentemente dalla cittadinanza, riceve un finanziamento degli studi da parte dei Paesi Bassi (ivi compresa la tessera studenti OV). Inoltre, gli studenti Erasmus ricevono una borsa di studio Erasmus dal loro Stato membro d’origine, diretta a finanziare le spese supplementari per lo studio all’estero. Il livello della borsa di studio dipende, tra l’altro, dal livello dei costi di mantenimento nello Stato membro ospitante. Secondo i Paesi Bassi, non vi è pertanto alcuna discriminazione.

54.      I Paesi Bassi non condividono neppure l’argomento della Commissione secondo il quale gli studenti Erasmus sono di fatto iscritti presso un istituto di istruzione nei Paesi Bassi. È vero che gli studenti Erasmus devono rispettare talune formalità, ma queste sono meramente amministrative e non sono sufficienti a rendere uno studente Erasmus ammissibile al finanziamento degli studi.

55.      Alla luce della replica della Commissione, i Paesi Bassi sostengono poi che la Commissione non ha interpretato correttamente i punti da 61 a 64 della sentenza Commissione/Austria. L’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 non esige che l’esistenza di un collegamento reale con lo Stato membro ospitante sia dimostrata attraverso l’iscrizione ad un istituto di istruzione in tale Stato. In ogni caso, detti punti della sentenza si riferiscono alla giustificazione della discriminazione indiretta di cui trattasi in tale causa. Essi non riguardano i criteri per determinare se vi sia o meno una discriminazione (diretta).

56.      Secondo i Paesi Bassi, la Commissione applica una metodologia sbagliata per determinare quali siano le categorie di studenti obiettivamente comparabili. Ciò che rileva non è fino a che punto taluni gruppi siano o meno comparabili, ma se, dal punto di vista del diritto nazionale di cui trattasi, sussista una situazione comparabile. Nella presente causa, il diritto di cui trattasi è la normativa che disciplina il finanziamento degli studi. Gli studenti Erasmus non sono obiettivamente comparabili al gruppo degli studenti che hanno pagato le tasse di iscrizione nei Paesi Bassi, sono iscritti presso un istituto di istruzione in tale paese e, su tale base, hanno diritto al finanziamento degli studi. In subordine, laddove la Corte dovesse ritenere che i due gruppi siano comparabili, i Paesi Bassi invocano ancora una volta l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38.

57.      Infine, in risposta ai quesiti posti all’udienza, tanto la Commissione quanto i Paesi Bassi sono dell’opinione che gli studenti Erasmus soggiornano nei Paesi Bassi in forza dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2004/38.

 Analisi

 Osservazioni preliminari

58.      In sostanza, l’esito favorevole del ricorso della Commissione dipende dalla circostanza se essa abbia dimostrato che i Paesi Bassi trattano gli studenti non olandesi in modo meno favorevole rispetto a studenti olandesi comparabili quanto alla tessera studenti OV. La suddetta tessera studenti OV è un mezzo di gestione del regime di tariffe ridotte sui trasporti (pubblici) poiché consiste in una prova del fatto che uno studente ha diritto a tali tariffe. La Wsf 2000 definisce il valore monetario corrispondente alla tessera.

59.      Secondo le conclusioni della Commissione (che si trovano nell’ultima pagina del ricorso) i Paesi Bassi avrebbero violato gli articoli 18 TFUE, 20 TFUE e 21 TFUE nonché l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 (24) limitando i vantaggi della tessera studenti OV agli studenti olandesi che sono iscritti presso un istituto di istruzione privato o pubblico e agli studenti cittadini di altri Stati membri che sono economicamente attivi nei Paesi Bassi o vi hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente. Tale formulazione individua chi riceve la tessera piuttosto che chi non la riceve. Implicitamente, tuttavia, la Commissione contesta una discriminazione nei confronti degli studenti cittadini di altri Stati membri che sono iscritti presso un istituto di istruzione privato o pubblico (presumibilmente nei Paesi Bassi) e più in generale nei confronti di tutti gli studenti cittadini di altri Stati membri (indipendentemente dall’iscrizione presso un istituto di istruzione, ma, ancora una volta, che presumibilmente studiano nei Paesi Bassi) che non sono economicamente attivi nei Paesi Bassi e/o non vi hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente.

60.      Tale formulazione differisce dalla descrizione dell’oggetto del ricorso, di cui alla pagina di copertina dell’atto introduttivo del ricorso della Commissione, che è ripetuta al paragrafo 1 tanto dell’atto introdutttivo quanto della replica. Colà, la Commissione afferma, in sostanza, che i Paesi Bassi accordano la tessera studenti OV solo agli studenti olandesi e agli studenti cittadini di altri Stati membri residenti nei Paesi Bassi, che sono economicamente attivi o che vi hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente. Da tale formulazione sembrerebbe che la Commissione stia contestando una discriminazione nei confronti degli studenti cittadini di altri Stati membri (indipendentemente dall’iscrizione presso un istituto di istruzione ma che presumibilmente studiano nei Paesi Bassi) che non risiedono nei Paesi Bassi (e che pertanto non hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente) e non sono economicamente attivi. Tale gruppo di studenti sembra essere al tempo stesso più ampio (non viene fatto alcun riferimento all’iscrizione presso un istituto di istruzione) e più ristretto (riguarda solo studenti che non dispongono di alcuna forma di soggiorno nei Paesi Bassi) rispetto a quello individuato nelle conclusioni. In ultima analisi, ciò che conta sono le conclusioni del ricorso.

61.      Nel corso del procedimento, la Commissione ha abbandonato parte delle sue censure (25). Così, nella sua replica, la Commissione ha rinunciato alla censura relativa alla discriminazione nei confronti degli studenti olandesi che risiedono all’estero ma sono iscritti ad un istituto di istruzione riconosciuto nei Paesi Bassi per un corso di studi a tempo pieno. Essa riconosce che tali studenti siano trattati allo stesso modo degli studenti olandesi che risiedono e studiano nei Paesi Bassi. (Non è chiaro se ciò implichi che la Commissione stesse inizialmente contestando una discriminazione in base alla cittadinanza tra studenti olandesi, ma neppure è ulteriormente rilevante ai fini della presente causa). All’udienza, quando le è stato chiesto di chiarire la parte del ricorso relativa al trattamento degli studenti Erasmus non olandesi e dei cittadini olandesi che sono iscritti presso un istituto di istruzione all’estero ma effettuano una parte dei loro studi nei Paesi Bassi come studenti Erasmus, la Commissione ha risposto di avere altresì abbandonato la censura di discriminazione in relazione a tali studenti olandesi. Di conseguenza, ritengo che in definitiva venga chiesto alla Corte di considerare il ricorso della Commissione solo nei limiti in cui sostiene che sussiste una discriminazione in base alla cittadinanza nei confronti degli studenti regolari non olandesi e degli studenti Erasmus non olandesi nei Paesi Bassi.

62.      È in tale contesto che valuto in primo luogo se il ricorso della Commissione sia ricevibile.

 Ricevibilità

63.      Secondo giurisprudenza costante, un ricorso ai sensi dell’articolo 258 TFUE deve indicare in modo sufficientemente chiaro e preciso l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo (26). Gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo stesso del ricorso e le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco (27). Inoltre, un ricorso siffatto deve essere valutato soltanto rispetto alle conclusioni contenute nell’atto introduttivo del giudizio. Tali conclusioni dell’atto introduttivo di ricorso devono essere formulate in modo non equivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (28). La materia del contendere è definita altresì dalla lettera di diffida e dal parere motivato e non può più essere ampliata (29). Il ricorso e il parere motivato (o i pareri motivati) devono fondarsi sulle stesse censure (30).

64.      Nella presente causa, i Paesi Bassi chiedono alla Corte di dichiarare irricevibile il ricorso della Commissione nella parte in cui sostiene che sussiste una discriminazione indiretta. Ricordo che, in ogni caso, il mancato ricorrere dei presupposti di cui all’articolo 258 TFUE costituisce un motivo di irricevibilità di ordine pubblico e può essere sollevato d’ufficio dalla Corte anche qualora non sia stata previamente sollevata dinanzi ad essa alcuna eccezione di irricevibilità da una delle parti (31).

65.      Convengo con i Paesi Bassi quanto alla censura di discriminazione indiretta e tratterò in primo luogo della ricevibilità di tale censura. Invero, ritengo che la Corte debba dichiarare d’ufficio irricevibile tale parte del ricorso per ragioni non circoscritte a tale censura.

66.      Sussiste una discriminazione indiretta in base alla cittadinanza qualora una disposizione di diritto nazionale, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui cittadini di altri Stati membri che su quelli nazionali e, di conseguenza, rischi di essere sfavorevole in modo particolare ai primi, a meno che non essa sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito (32). Pertanto, quando viene mossa siffatta censura, è essenziale individuare un criterio diverso dalla cittadinanza la cui applicazione comporti tuttavia una discriminazione fondata sulla cittadinanza.

67.      La Commissione non ha individuato tale criterio.

68.      In risposta all’obiezione dei Paesi Bassi, la Commissione afferma semplicemente che la sua censura di discriminazione indiretta non è nuova e che avrebbe dovuto essere evidente dai due pareri motivati che la Commissione non escludeva la possibilità della discriminazione indiretta.

69.      In un punto di tali pareri motivati, la Commissione ha dichiarato che il requisito del soggiorno permanente ai sensi del diritto olandese comportava discriminazione indiretta nei confronti dei cittadini dell’Unione non olandesi in generale (non circoscritta agli studenti Erasmus non olandesi), che era direttamente contraria alla formulazione dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 e che ne conseguiva che la limitazione dell’accesso alla tessera studenti OV alle persone economicamente attive e ai soggiornanti permanenti era contraria agli articoli 18 TFUE, 20 TFUE e 21 TFUE, nonché all’articolo 24 della direttiva 2004/38. In un altro punto, la Commissione ha fatto valere solo la discriminazione diretta. Inoltre un’altra parte dei pareri motivati riguardava una possibile giustificazione per la discriminazione indiretta. Infine, nella sua lettera di diffida, la Commissione ha affermato che sussisteva una discriminazione fondata sulla cittadinanza ma non ha individuato il criterio che generava tale discriminazione. Si è meramente concentrata sul fatto (non contestato) che gli studenti non olandesi devono pagare la tariffa intera per i mezzi pubblici mentre gli studenti olandesi godono di tariffe ridotte. Essa ha quindi concluso che il principio della parità di trattamento deve applicarsi a tutti i cittadini dell’Unione che rientrano nell’ambito di applicazione, in particolare, della direttiva 2004/38 e che studiano nello Stato membro ospitante, indipendentemente dalla circostanza che vi abbiano acquisito il diritto al soggiorno permanente.

70.      Tralasciando la questione se i Paesi Bassi siano stati adeguatamente informati del fatto che il ricorso della Commissione (se presentato) avrebbe incluso la discriminazione indiretta, la Commissione non ha mai individuato quale criterio applicato in quale disposizione di diritto nazionale discrimini indirettamente nella presente causa.

71.      Non può trattarsi del requisito della cittadinanza in quanto tale. Ciò perché la Commissione afferma che, quanto alla discriminazione diretta, i Paesi Bassi trattano i cittadini non olandesi in modo meno favorevole rispetto ai propri cittadini. I primi sono soggetti alle condizioni di essere economicamente attivi e/o avere diritto di soggiorno permanente per poter ottenere la tessera studenti OV, mentre i secondi non lo sono. La censura della Commissione relativa alla discriminazione diretta consiste pertanto necessariamente nell’affermare che sussiste una disparità di trattamento in base alla cittadinanza: la differenza risiede nel fatto se uno studente debba o meno dimostrare, tra l’altro, di avere diritto al soggiorno permanente. Ma in tal caso il ricorso della Commissione non può essere inteso nel senso che esso afferma che la condizione di soggiorno permanente comporta anch’essa una discriminazione indiretta. Ciò sarebbe possibile solo se la normativa olandese (quod non) applicasse la condizione di soggiorno permanente a tutti gli studenti che fanno domanda di finanziamento degli studi, compresa la tessera studenti OV.

72.      All’udienza, in risposta ai quesiti della Corte, la Commissione ha indicato quali disposizioni discriminatorie l’articolo 7.37 della legge sull’istruzione superiore e sulla ricerca scientifica e l’articolo 3, lettera a), punto 2, del Bsf 2000. Non ha tuttavia specificato se la loro applicazione dia luogo a discriminazione diretta o indiretta.

73.      Quanto alla discriminazione indiretta, la Commissione sembra pertanto suggerire – senza ulteriore elaborazione – che tanto il requisito dell’iscrizione quanto quello del diritto di soggiorno permanente (nei limiti in cui si applica agli studenti che seguono un’istruzione professionale) comportano discriminazione indiretta. Qualora questa sia la censura della Commissione, il ricorso dovrebbe certamente essere respinto come irricevibile. La Commissione non ha individuato il presunto criterio discriminatorio in modo coerente, sufficiente e tempestivo. Aggiungo che se alla Commissione fosse concesso di individuare per la prima volta nella fase dell’udienza il presunto elemento della normativa di uno Stato membro indirettamente discriminatorio si avrebbe una completa parodia della procedura di cui all’articolo 258.

74.      Quanto alla censura di discriminazione diretta, ho già rilevato la mancanza di coerenza nel ricorso della Commissione e nella fase precontenziosa con riferimento al criterio della cittadinanza. I Paesi Bassi tuttavia ammettono di trattare diversamente, dal punto di vista del finanziamento degli studi, compresa la tessera studenti OV, gli studenti olandesi e gli studenti provenienti, in particolare, da altri Stati membri dell’Unione, imponendo a questi ultimi di essere economicamente attivi o di avere il soggiorno permanente. Le loro memorie citavano specificamente l’articolo 3, lettera a), punti 1 e 2, del Bsf 2000.

75.      A mio avviso, non ne consegue necessariamente che la censura della Commissione di discriminazione diretta nei confronti di tutti i cittadini non olandesi sia ricevibile. Esaminiamo più nel dettaglio le due disposizioni di diritto nazionale che la Commissione ha individuato nel corso dell’udienza.

76.      L’articolo 7.37 della legge sull’istruzione superiore e sulla ricerca scientifica definisce in cosa consiste l’iscrizione presso un istituto di istruzione riconosciuto. Esso impone la prova che le tasse di iscrizione dovute siano state pagate o saranno pagate. Non fa alcun riferimento alla cittadinanza. Non vedo, pertanto, in che modo tale disposizione possa di per sé causare una discriminazione diretta.

77.      Né la Commissione ha indicato tale disposizione come direttamente discriminatoria nel suo ricorso o in qualsiasi altra fase del procedimento. Le disposizioni invocate nella parte del ricorso della Commissione relativo alla discriminazione diretta erano gli articoli 2.2, paragrafo 1, lettera b), e 3.6, paragrafo 2, della Wsf 2000 e l’articolo 3, lettera a), del Bsf 2000. Nella parte della sua replica relativa all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, la Commissione ha invocato l’articolo 3.2, paragrafo 1, della Wsf 2000 (che fissa il budget mensile per uno studente che segue un’istruzione professionale, pur se il resto degli argomenti della Commissione in tale parte sembra riguardare la posizione degli studenti che seguono un’istruzione superiore).

78.      L’articolo 3, lettera a), punto 2, del Bsf 2000 riguarda gli studenti che seguono un’istruzione professionale. Individuando tale disposizione all’udienza (e invero anche nelle sue memorie), la Commissione sembrava così limitare la sua censura relativa ad una discriminazione diretta agli studenti che seguono un’istruzione professionale. Quando le è stato chiesto all’udienza se ciò fosse vero, la Commissione ha risposto che non lo era. Vi rientravano anche gli studenti che seguono un’istruzione superiore. Ma la Commissione non ha ancora individuato la disposizione (o le disposizioni) di diritto nazionale che comporta(no) una discriminazione diretta nei confronti degli studenti che seguono un’istruzione superiore.

79.      Ad ogni modo, sebbene le disposizioni di diritto olandese facciano riferimento anche a persone che hanno la cittadinanza di uno Stato SEE o della Svizzera, oltre ai cittadini dell’Unione, non vi è nulla nel ricorso della Commissione che suggerisca che essa lamenta una discriminazione nei confronti di persone che non sono cittadini dell’Unione. Ne consegue che, laddove la censura della Commissione relativa ad una discriminazione diretta concernesse comunque gli studenti che seguono un’istruzione superiore e gli studenti che hanno la cittadinanza di uno Stato SEE o della Svizzera, anche in tal caso deve essere ritenuta irricevibile.

80.      Concludo che l’unica parte ricevibile della censura della Commissione relativa ad una discriminazione diretta riguarda gli studenti non olandesi che seguono un’istruzione professionale che siano cittadini dell’Unione, compresi gli studenti Erasmus.

 Merito

 Applicazione della direttiva 2004/38

81.      L’articolo 18 TFUE vieta ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità in situazioni che rientrano nel campo di applicazione dei Trattati. Tuttavia, esso è destinato ad applicarsi autonomamente solo nelle situazioni per le quali il Trattato non stabilisca regole specifiche di non discriminazione (33). L’articolo 21 TFUE riguarda la specifica situazione in cui un cittadino dell’Unione esercita la libertà di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri (34). Ciò ricomprende la situazione di uno studente che è cittadino dell’Unione e che si reca in un altro Stato membro al fine di seguire studi superiori (35). Tuttavia, tali diritti alla libera circolazione sono soggetti alle limitazioni e alle condizioni previste dai Trattati e alle disposizioni adottate in applicazione degli stessi, compresa la direttiva 2004/38 (36). L’articolo 24 della direttiva 2004/38 costituisce una precisazione del principio della parità di trattamento generalmente sancito dall’articolo 18 TFUE, con riferimento ai cittadini dell’Unione che rientrano nell’ambito di applicazione di tale direttiva (37).

82.      Nella presente causa, la Commissione afferma che sussiste una discriminazione fondata sulla cittadinanza nei confronti di studenti non olandesi che hanno esercitato il loro diritto alla libera circolazione al fine di studiare nei Paesi Bassi e che rientrano pertanto nell’ambito di applicazione dell’articolo 24 della direttiva 2004/38.

83.      Ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, ogni cittadino dell’Unione che risiede, in base a tale direttiva, nello Stato membro ospitante deve godere di pari trattamento rispetto ai cittadini di tale Stato riguardo alle materie che rientrano nel campo di applicazione dei Trattati. La giurisprudenza della Corte relativa all’accesso a prestazioni di carattere sociale dimostra che tale espressione del principio della parità di trattamento si applica solo con riferimento agli studenti che soggiornano regolarmente nello Stato membro ospitante, il che vuol dire che il loro soggiorno deve rispettare i requisiti di cui alla direttiva 2004/38 (38).

84.      Tuttavia, l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 consente agli Stati membri di scegliere di non applicare tale principio con riferimento agli «(…) aiuti di mantenimento agli studi, compresa la formazione professionale, consistenti in borse di studio o prestiti per studenti, a persone che non siano lavoratori subordinati o autonomi, che non mantengano tale status o loro familiari» che non hanno ancora acquisito il diritto di soggiorno permanente. L’articolo 24, paragrafo 2, pertanto, consente espressamente agli Stati membri di derogare, per un limitato periodo di tempo nei singoli casi, al principio della parità di trattamento (39). La Corte ha statuito che tale deroga deve essere interpretata in senso restrittivo e in conformità con le disposizioni del Trattato, comprese quelle relative alla cittadinanza dell’Unione e alla libera circolazione (40).

85.      Uno Stato membro può invocare l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 solo se trova applicazione l’articolo 24, paragrafo 1, che significa, nella presente causa, se il soggiorno degli studenti di cui trattasi soddisfa i requisiti di cui alla direttiva 2004/38 (41). Entrambe le parti convengono che gli studenti di cui al ricorso della Commissione soggiornavano nei Paesi Bassi sulla base dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2004/38. Pertanto, è pacifico che, in linea di principio, si applica l’articolo 24, paragrafo 1.

86.      All’udienza, è stato chiesto alla Commissione se l’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2004/38 potesse trovare applicazione visto che tale disposizione riguarda cittadini dell’Unione che sono «iscritt[i] presso un istituto pubblico o privato, riconosciuto o finanziato dallo Stato membro ospitante» e gli studenti Erasmus per definizione rimangono iscritti nel loro Stato membro d’origine. La Commissione ha risposto che poteva trovare applicazione, ma non ha fornito ulteriori chiarimenti.

87.      A mio avviso, l’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2004/38 non armonizza la definizione di studente o le condizioni concrete alle quali uno Stato membro può registrare una persona come studente. Infatti, l’iscrizione dipende dalla normativa o dalla prassi amministrativa dello Stato membro ospitante. Ciò che rileva è che un cittadino dell’Unione abbia esercitato il diritto alla libera circolazione al fine di risiedere in un altro Stato membro e che si sia iscritto presso un istituto pubblico o privato, riconosciuto o finanziato dallo Stato membro ospitante, al fine di seguire un corso di studi. L’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2004/38 non impone allo studente di esservi iscritto al fine di ottenere un diploma o una qualifica accademica dall’istituto, anche se normalmente è questo il fine. Ciò che rileva è che l’iscrizione nello Stato membro ospitante sia «per seguirvi a titolo principale un corso di studi» e pertanto essa consenta ad un cittadino dell’Unione di accedere ad un corso di studi. Il fatto che gli studenti Erasmus rimangano iscritti presso un istituto in un altro Stato membro non preclude la possibilità che essi possano anche essere «iscritti» altrove ai fini dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera c).

88.      Infine, nel ricorso della Commissione, così come esso è presentato, non vi è nulla che suggerisca che esso riguarda anche gli studenti (che seguono un’istruzione professionale) il cui soggiorno nei Paesi Bassi non è basato sulla direttiva 2004/38, o non è ad essa conforme. Pertanto, non esaminerò le conseguenze del requisito del soggiorno regolare per gli studenti (che seguono un’istruzione professionale) il cui soggiorno in un altro Stato membro sia basato sul diritto nazionale o su una norma di diritto dell’Unione diversa da quelle contenute nella direttiva 2004/38.

 Articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38

89.      La Commissione chiede una dichiarazione che i Paesi Bassi hanno violato l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 (42), poiché i requisiti contenuti in tale disposizione non sono soddisfatti. Se la Commissione ha torto riguardo all’articolo 24, paragrafo 2, diventa inutile considerare se le conclusioni siano implicitamente dirette anche a far dichiarare che i Paesi Bassi hanno violato il principio della parità di trattamento di cui all’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.

90.      Se trovi applicazione l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 dipende dalla circostanza se le prestazioni di cui trattasi costituiscano «aiuti di mantenimento agli studi» accordati sotto forma di «borsa di studio» o di «prestito per studenti».

91.      La Corte ha già riconosciuto che un regime che preveda riduzioni sulle tariffe di trasporto concesse agli studenti, consentendo loro (direttamente o indirettamente) di coprire le loro spese di sostentamento, rientra parimenti nella sfera di applicazione del TFUE. Le spese di trasporto sono un tipo di spese di sostentamento (43).

92.      Ritengo che, così facendo, la Corte abbia riconosciuto che gli «aiuti di mantenimento» ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 non sono limitati alle prestazioni in denaro. Essi ricomprendono altresì le tariffe ridotte, il cui effetto consiste nel fatto che non devono essere pagate somme di denaro altrimenti dovute per i servizi di trasporto. Pertanto, gli aiuti che coprono le spese di trasporto degli studenti, siano essi accordati sotto forma di prestazione in denaro o di tariffa ridotta, costituiscono aiuti di mantenimento.

93.      Non vedo perché una prestazione in denaro accordata per uno specifico scopo (quale il trasporto, l’alloggio o le spese di sostentamento in generale) debba rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, mentre una prestazione in natura accordata per lo stesso scopo non debba rientrarvi. Dal punto di vista degli studenti, il valore degli aiuti di mantenimento e dell’assistenza in tal modo fornita riguardo alle loro spese di mantenimento è lo stesso. Per contro, dal punto di vista dello Stato, offrire tariffe di trasporto ridotte (potenzialmente negoziate con il fornitore del servizio ad un prezzo inferiore) può risultare meno oneroso rispetto ad elargire somme in denaro da utilizzare per spese di mantenimento generali o specificamente per spese di trasporto e può anche comportare spese di amministrazione inferiori (perché non vi è l’esigenza di verificare se una prestazione in denaro destinata alle spese di trasporto sia stata effettivamente utilizzata a tal fine). Fornire una prestazione siffatta rappresenta comunque un costo per lo Stato. Se si riconosce che il costo delle prestazioni in denaro va preso in considerazione nel conteggio dell’onere finanziario dello Stato che giustifica la deroga ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, anche i costi delle prestazioni in natura dovrebbero essere considerati in tal modo. Invero, se la deroga dovesse essere interpretata nel senso di ricomprendere solo le prestazioni in denaro, gli Stati membri potrebbero essere obbligati a scegliere tra fornire prestazioni in denaro, meno efficienti in termini di costi, che potrebbero rientrare nella deroga di cui all’articolo 24, paragrafo 2, e prestazioni in natura, più efficienti, che non potrebbero rientrare in tale deroga. Ciò costituirebbe un effetto perverso.

94.      L’obiettivo della deroga conferma che gli «aiuti di mantenimento» di cui all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 devono essere interpretati nel senso di ricomprendere le prestazioni in natura, compresi i diritti a tariffe ridotte per i mezzi pubblici. Tale deroga è in sostanza la disposizione corrispondente all’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della stessa direttiva. I cittadini dell’Unione hanno il diritto di soggiornare in un altro Stato membro per un periodo superiore a tre mesi per studiarvi a titolo principale, sempre che soddisfino taluni requisiti che garantiscono che essi, durante il loro soggiorno, non diventino un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante (44). Tale onere deriva, in parte, dai costi che dovrebbero essere sostenuti da tale Stato membro se il principio della parità di trattamento fosse pienamente applicabile. Che l’origine di tali costi sia un pagamento in denaro o la previsione di prestazioni in natura non dovrebbe rilevare. Entrambi dovrebbero essere ricompresi nella deroga di cui all’articolo 24, paragrafo 2.

95.      Neppure la circostanza che le «borse di studio» o i «prestiti per studenti» siano le uniche forme di aiuti di mantenimento che rientrano nell’ambito di applicazione della deroga ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 (45) implica che le prestazioni in natura siano automaticamente escluse. Anche gli aiuti di mantenimento agli studi sotto forma di prestazione in natura possono essere accordati come borsa di studio o prestito. Se accordata come borsa di studio, la prestazione (in natura o in denaro) viene goduta senza alcun obbligo di restituzione, ferme restando eventuali sanzioni che possono trovare applicazione in caso di uso inappropriato. Se concessa come prestito, la prestazione viene goduta temporaneamente e, dopo un determinato periodo, deve essere restituita, con o senza interessi. Qualora gli aiuti di mantenimento siano costituiti da una prestazione in natura e debbano essere restituiti, sarà il valore monetario corrispondente a tale prestazione a dover essere restituito. Ciò non cambia il suo status di prestito. Aggiungo che, pur se il testo dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 circoscrive l’ambito di applicazione della deroga sotto taluni aspetti, esso non stabilisce una soglia quantitativa per la prestazione.

96.      Non convengo pertanto con l’avvocato generale Kokott che, nella causa Commissione/Austria, era dell’avviso che «[s]i travalicherebbe (…) la nozione di “borsa di studio” se si comprendessero in essa anche le riduzioni sulle tariffe di viaggio» e che il legislatore voleva riferirsi, con l’articolo 24, paragrafo 2, solo a prestazioni di una certa consistenza, rivolte a coprire i costi connessi ad una formazione universitaria (46). Io interpreto l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 nel senso che, al contrario, gli «aiuti di mantenimento» includono tanto le prestazioni in natura quanto le prestazioni in denaro. In linea di principio, pertanto essi includono anche la tessera studenti OV che in sostanza è una tessera che dimostra che si ha diritto a pagare una tariffa ridotta per i mezzi pubblici.

97.      Le parti hanno dibattuto se la tessera studenti OV sia una borsa di studio condizionata o un prestito provvisorio. Poiché l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 si applica tanto ai prestiti quanto alle borse di studio, ritengo che la soluzione di tale questione sia irrilevante.

98.      La Commissione si è fondata ampiamente sulla sentenza Commissione/Austria. A mio avviso, tuttavia, la tessera studenti OV è diversa dalla riduzione sulle tariffe oggetto di tale causa. La Corte, pur sottolineando in tale sentenza che solamente gli aiuti per il compimento degli studi, concessi sotto forma di borse di studio o di prestiti, rientrano nell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 (47), non ha in effetti spiegato su quale base ha (implicitamente) deciso che la riduzione sulle tariffe di trasporto non costituiva borse di studio o prestiti. Tali ragioni non potevano essere attinenti al fine della prestazione poiché la Corte ha accettato che la riduzione sulle tariffe di trasporto influiva sulle spese di sostentamento.

99.      Piuttosto, la causa Commissione/Austria riguardava nello specifico la riduzione sulle tariffe di trasporto a cui avevano diritto solo gli studenti i cui genitori ricevevano assegni familiari in Austria (48). Pertanto, la concessione della prestazione in questione dipendeva in primo luogo dal fatto che i genitori dello studente avessero diritto ad una prestazione per i figli minorenni e per i figli maggiorenni di età inferiore a 26 anni che seguano una formazione professionale o che effettuino una formazione continua in una scuola specializzata in relazione alla professione appresa, sempreché tale formazione impedisca loro l’esercizio della professione.

100. La riduzione sulle tariffe di trasporto di cui alla causa Commissione/Austria non poteva rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 perché tale deroga si applica esclusivamente alle borse di studio e ai prestiti, la cui erogazione dipende dallo status di studente del richiedente e che devono essere utilizzati per coprire le spese di mantenimento sostenute esclusivamente in relazione ai suoi studi.

101. Infine, rilevo che il finanziamento degli studi nei Paesi Bassi come regolato dalla Wsf 2000 (e quindi consistente nelle stesse componenti, compresa la tessera studenti OV) è stato l’oggetto della causa Förster (49). Pur se la direttiva 2004/38 non era (ancora) applicabile ai fatti di tale causa, la Corte ha esaminato l’articolo 24, paragrafo 2, ed è parsa accettare che i Paesi Bassi potessero limitare la concessione del finanziamento degli studi fino al momento in cui detti studenti non abbiano ottenuto il soggiorno permanente. C’è da chiedersi se, nel fare ciò, la Corte abbia già indirettamente riconosciuto che l’articolo 24, paragrafo 2, si applichi ad una prestazione quale la tessera studenti OV che è parte integrante di tale finanziamento degli studi.

102. Concludo pertanto che la tessera studenti OV rientra nell’ambito degli «aiuti di mantenimento agli studi» ai sensi della deroga dal principio della parità di trattamento contenuta nell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. Ne consegue che i Paesi Bassi non hanno violato tale disposizione nel non trattare gli studenti non olandesi (che seguono un’istruzione professionale) – tanto studenti regolari quanto studenti Erasmus – allo stesso modo degli studenti olandesi (che seguono un’istruzione professionale) con riferimento alle condizioni in base alle quali essi concedono la tessera studenti OV. Concludo quindi che la censura della Commissione di discriminazione diretta nei confronti dei cittadini non olandesi debba essere respinta come infondata.

103. Per il caso in cui la Corte fosse d’accordo, tale conclusione è sufficiente, alla luce delle conclusioni del ricorso, perché la Corte lo respinga. Nel caso in cui la Corte fosse dell’opinione che le conclusioni del ricorso contengano implicitamente anche una domanda diretta a far dichiarare che i Paesi Bassi hanno violato l’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, esaminerò infine se la Commissione abbia dimostrato che i Paesi Bassi compiono una discriminazione diretta nei confronti degli studenti non olandesi con riferimento alla tessera studenti OV.

 Articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38

104. Il diritto dell’Unione non impone ad uno Stato membro di prevedere un sistema di finanziamento degli studi superiori, da compiersi presso un istituto di istruzione nel suo territorio o in un altro Stato membro. Tuttavia, allorché uno Stato membro eserciti la sua competenza ai sensi dell’articolo 165, paragrafo 1, TFUE a prevedere uno o entrambi i sistemi di finanziamento, esso deve fare ciò nel rispetto del diritto dell’Unione (50).

105. Secondo costante giurisprudenza, una discriminazione può consistere solo nell’applicazione di norme diverse a situazioni analoghe ovvero nell’applicazione della stessa norma a situazioni diverse (51). Pertanto, nella presente causa, incombe alla Commissione dimostrare che gli studenti olandesi e non olandesi (che seguono un’istruzione professionale) si trovano in una situazione analoga quanto al trattamento in questione, utilizzando un criterio che si basi su elementi obiettivi, facilmente riconoscibili e che tenga conto dell’oggetto della normativa che introduce la disparità di trattamento (52). A tal fine, non è sufficiente semplicemente affermare che tutti gli studenti sono uguali sotto tutti gli aspetti. Ad esempio, semmai la Corte statuisse che gli studenti Erasmus e regolari (che seguono un’istruzione professionale) non sono comparabili riguardo alla tessera studenti OV, essi potrebbero essere comunque comparabili sotto altri aspetti e relativamente ad altre forme di trattamento.

106. I Paesi Bassi non sembrano negare che gli studenti regolari non olandesi (che seguono un’istruzione professionale) siano comparabili agli studenti olandesi. Di conseguenza, l’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 impone di trattarli allo stesso modo. I Paesi Bassi non lo hanno fatto. La Wsf 2000 e il Bsf 2000 operano entrambi una distinzione in base alla cittadinanza e sottopongono i cittadini non olandesi a condizioni che non si applicano ai cittadini olandesi. Se la Corte dovesse arrivare ad esaminare l’articolo 24, paragrafo 1, senza tenere conto dell’articolo 24, paragrafo 2, dovrebbe pertanto concludere che, quanto a tali studenti, i Paesi Bassi hanno violato l’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.

107. Ciò che è oggetto di contestazione è se nei Paesi Bassi gli studenti Erasmus non olandesi (che seguono un’istruzione professionale) siano comparabili agli studenti olandesi (che seguono un’istruzione professionale).

108. La Commissione afferma che lo sono. La sua tesi è che, poiché gli studenti Erasmus (che seguono un’istruzione professionale) sono in qualche modo iscritti presso l’istituto di destinazione (pur rimanendo ufficialmente iscritti presso l’istituto d’invio), si deve partire dall’assunto che essi abbiano un collegamento reale con i Paesi Bassi ai fini dell’ottenimento della tessera studenti OV.

109. La prima premessa della Commissione è che gli studenti (che seguono un’istruzione professionale) si trovano in una situazione analoga quando dimostrano un collegamento reale con i Paesi Bassi. Essa afferma che la sentenza Commissione/Austria suffraga tale tesi. Tuttavia, le parti di tale sentenza sulle quali la Commissione si fonda riguardano la giustificazione della discriminazione. Tale analisi dipende necessariamente da una precedente conclusione secondo la quale due gruppi comparabili di cittadini dell’Unione sono trattati in modo diverso in base alla cittadinanza. Nella sentenza Commissione/Austria, la Corte ha concluso che vi era una disparità di trattamento tra gli studenti austriaci e gli studenti cittadini di altri Stati membri dell’Unione che studiavano in Austria in quanto i primi potevano più agevolmente soddisfare il requisito per la concessione degli assegni familiari in Austria al fine di ottenere la riduzione sulle tariffe di trasporto (53). Pertanto, la Corte è partita dall’assunto che, quanto alla prestazione in questione, gli studenti austriaci e gli studenti cittadini di altri Stati membri fossero comparabili. Tuttavia, a mio avviso, la conclusione non può essere basata sul collegamento reale che tutti questi studenti hanno con l’Austria. Se avessero tutti già avuto un siffatto collegamento, non vi sarebbe stata alcuna ragione per l’Austria per applicare un provvedimento espressamente al fine di operare un distinguo all’interno di tale gruppo tra coloro che potevano dimostrare tale collegamento e coloro che non potevano dimostrarlo.

110. La seconda premessa della Commissione sembra essere che gli studenti Erasmus (che seguono un’istruzione professionale) sono comparabili agli studenti olandesi perché essi sono di fatto iscritti presso l’istituto di destinazione (pur rimanendo ufficialmente iscritti presso l’istituto d’invio). Di conseguenza, i Paesi Bassi non possono negare loro la tessera studenti OV sulla base del fatto che l’articolo 2.1, lettera c), della Wsf 2000 faccia dipendere l’ottenimento di tale tessera dall’iscrizione. Si tratta, squisitamente, di un’analisi di discriminazione indiretta: una condizione «neutra» (l’iscrizione) viene applicata a svantaggio di un gruppo rispetto all’altro.

111. Tuttavia, ho già spiegato che la censura della Commissione relativa alla discriminazione indiretta è irricevibile (54). La Commissione non ha avanzato alcun argomento ammissibile a sostegno dell’affermazione secondo la quale i Paesi Bassi opererebbero una discriminazione indiretta nei confronti degli studenti Erasmus non olandesi (che seguono un’istruzione professionale), non riconoscendoli come iscritti ai sensi dell’articolo 2.1, lettera c), della Wsf 2000. Se i Paesi Bassi siano giustificati nel non trattare gli studenti Erasmus come studenti iscritti ai sensi dell’articolo 2.1, lettera c), della Wsf 2000 non è quindi in questione nella presente causa.

112. Pertanto, a mio avviso, la Commissione non ha dimostrato la fondatezza del suo ricorso.

113. La Commissione avrebbe potuto presentare le sue argomentazioni in modo diverso. Ad esempio, avrebbe potuto affermare che gli studenti Erasmus e gli studenti regolari sono comparabili perché, indipendentemente dall’iscrizione e da fonti di finanziamento (pubblico o privato) alternative, la tessera studenti OV rende meno oneroso per uno studente (che segue un’istruzione professionale) nei Paesi Bassi usare i mezzi pubblici nei Paesi Bassi e che tutti gli studenti (che seguono un’istruzione professionale) hanno interessi comparabili ad avere accesso a mezzi pubblici meno cari. Sarebbe gravato allora sui Paesi Bassi l’onere di dimostrare (ad esempio) che, diversamente dagli studenti regolari, gli studenti Erasmus hanno sempre un finanziamento, che gli studenti olandesi ammissibili per l’ottenimento della tessera OV a condizioni favorevoli non hanno altro tipo di finanziamento e che ciò influisce sul loro livello di interesse all’ottenimento di tale accesso.

114. Non esprimo opinioni sull’eventuale esito di un siffatto ricorso e di una siffatta difesa. Il dato di fatto è che non è così che la Commissione ha scelto di argomentare il suo ricorso.

 Conclusioni

115. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:

–        respingere il ricorso; e

–        condannare la Commissione alle spese.


1 –      Lingua originale: l’inglese.


2 –      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77 e rettifica GU L 229, pag. 35).


3 –      V. infra, paragrafo 61.


4 –      L’articolo 1 della direttiva 90/366/CEE del Consiglio, del 28 giugno 1990, relativa al diritto di soggiorno degli studenti (GU L 180, pag. 30) inizialmente formulava detta condizione nel modo seguente: «ed assicuri all’autorità nazionale interessata con una dichiarazione o, a sua scelta, con qualsiasi altro mezzo almeno equivalente di disporre di risorse onde evitare che, durante il soggiorno, lo studente e la sua famiglia diventino un onere per l’assistenza sociale dello Stato membro ospitante e a condizione che sia iscritto in un istituto riconosciuto per seguirvi, a titolo principale, una formazione professionale e che lo studente e la sua famiglia dispongano di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante». In seguito all’annullamento di tale direttiva (con la sentenza della Corte Parlamento/Consiglio, C‑295/90, EU:C:1992:294), è stata adottata la direttiva 93/96/CEE del Consiglio, del 29 ottobre 1993, al diritto di soggiorno degli studenti (GU L 317, pag. 59). L’articolo 1 di tale direttiva conteneva la medesima condizione. Nessuna delle due direttive costituiva la base per un diritto al pagamento di borse di mantenimento da parte dello Stato membro ospitante (articolo 3). Entrambe le direttive prevedevano che i beneficiari del diritto di soggiorno non dovevano costituire un onere eccessivo per le finanze pubbliche dello Stato membro ospitante (sesto considerando della direttiva 93/96; quinto considerando della direttiva 90/366).


5 –      V. anche considerando 21 della direttiva 2004/38.


6 –      Decisione 87/327/CEE del Consiglio, del 15 giugno 1987, che adotta il programma di azione comunitario in materia di mobilità degli studenti (ERASMUS) (GU L 166, pag. 20). Detta decisione originaria non è più in vigore. V. infra, paragrafi da 12 a 15.


7 –      Articolo 1, paragrafo 3, della decisione 87/327.


8 –      Articolo 1, paragrafo 1, della decisione 87/327.


9 Articolo 3, paragrafo 1, della decisione 87/327.


10 –      V. azioni 1 e 2 nell’allegato alla decisione 87/327 del Consiglio.


11 –      Regolamento n. 1288/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce «Erasmus+»: il programma dell’Unione per l’istruzione, la formazione, la gioventù e lo sport e che abroga le decisioni n. 1719/2006/CE, n. 1720/2006/CE e n. 1298/2008/CE (GU L 347, pag. 50).


12 –      Articolo 1, paragrafo 1, del regolamento Erasmus+.


13 –      Articolo 1, paragrafo 3, lettera a), del regolamento Erasmus+.


14 –      Definita all’articolo 2, paragrafo 7, come «lo spostamento fisico in un paese diverso dal paese di residenza per svolgere studi, intraprendere un’attività di formazione o un’altra attività di apprendimento non formale o informale».


15 –      Articolo 6, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Erasmus+. V. anche infra, paragrafo 14.


16 –      Vale a dire, gli Stati membri e taluni paesi terzi in forza di accordi separati.


17 –      http://ec.europa.eu/education/opportunities/higher-education/doc/charter_en.pdf. Ai fini delle presenti conclusioni, includo anche tali studenti quando parlo di «studenti Erasmus».


18 –      Benché nella Wsf 2000 il termine «paragrafo» sembri essere utilizzato per indicare i titoli di sezione, nelle conclusioni mi riferirò agli articoli,.


19 –      All’udienza, il governo dei Paesi Bassi ha spiegato che uno «studente esterno» è una persona che frequenta talune classi a cadenza non regolare senza seguire un’istruzione continuativa.


20 –      Se l’istruzione professionale ai sensi della Wsf 2000 abbia o meno lo stesso significato di «formazione professionale» ai sensi del diritto dell’Unione non una questione è in discussione. Quest’ultima espressione significa «qualsiasi forma di insegnamento che prepari ad una qualificazione per una determinata professione, un determinato mestiere o una determinata attività, o che conferisca la particolare idoneità ad esercitare tale professione, tale mestiere o tale attività (…) qualunque sia l’età ed il livello di preparazione degli alunni o degli studenti, ed anche se il programma d’insegnamento comprende altresì materie di carattere generale»: sentenza Commissione/Consiglio (242/87, EU:C:1989:217, punto 24 e giurisprudenza citata).


21 –      Le disposizioni si applicano a coloro che stanno studiando o «studerende», termine definito dall’articolo 1.1.1 della Wsf 2000 come studente che segue un’istruzione professionale o un’istruzione superiore.


22 –      V. infra, paragrafi da 63 a 79.


23 –      Sentenza Commissione/Austria (C‑75/11, EU:C:2012:605) (in prosieguo: la «sentenza Commissione/Austria»).


24 –      V. infra, paragrafo 89 e nota 42.


25 –      V. supra, paragrafi 43 e 48.


26 –      Sentenza Commissione/Francia (C‑237/12, EU:C:2014:1252, punto 48 e giurisprudenza citata).


27 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑67/12, EU:C:2014:5, punti 41 e 42 e giurisprudenza citata).


28 –      Sentenza Commissione/Paesi Bassi (C‑252/13, EU:C:2014:2312, punti 28 e 29 e giurisprudenza citata).


29 –      Sentenza Commissione/Portogallo (C‑457/07, EU:C:2009:531, punto 55).


30 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑67/12, EU:C:2014:5, punto 52 e giurisprudenza citata).


31 –      Sentenza Commissione/Italia (C‑68/11, EU:C:2012:815, punto 49 e giurisprudenza citata).


32 –      V., ad esempio, sentenza Bressol e a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punto 41 e giurisprudenza citata).


33 –      V. sentenza Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, punto 25 e giurisprudenza citata).


34 –      V. sentenza Bressol e a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punto 31 e giurisprudenza citata).


35 –      V., ad esempio, sentenza Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630, punto 38).


36 –      V., ad esempio, sentenza Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punti 46 e 47 e giurisprudenza citata).


37 –      V. sentenze Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punto 61); N (C‑46/12, EU:C:2013:97, punto 33 e giurisprudenza citata), e Commissione/Austria (punti 49 e 54 e giurisprudenza citata).


38 –      Sentenza Jobcenter Berlin Neukölln (C‑67/14, EU:C:2015:597, punto 49 e giurisprudenza citata).


39 –      Sentenza Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, punto 34).


40 –      V., ad esempio, sentenze N (C‑46/12, EU:C:2013/97, punto 33), e Commissione/Austria (punto 54).


41 –      Sentenza Jobcenter Berlin Neukölln (C‑67/14, EU:C:2015:597, punto 51). Ne consegue altresì che, qualora uno Stato membro invochi l’articolo 24, paragrafo 2, non è necessario stabilire anzitutto se vi sia discriminazione (e pertanto se vi sia una disparità di trattamento di categorie comparabili di cittadini dell’Unione) prima di esaminare l’applicazione dell’articolo 24, paragrafo 2.


42 –      V. la versione in lingua olandese dell’atto introduttivo del ricorso e della replica della Commissione. Il fatto che la Commissione faccia riferimento all’articolo 24 della direttiva 2004/38 sulla pagina di copertina del suo ricorso e della sua replica e nella traduzione francese delle conclusioni di tali documenti non può comportare una modifica della censura.


43 –      V. sentenza Commissione/Austria, punti 43 e 55.


44 –      V. sentenza Dano (C‑333/13, EU:C:2104:2358, punti da 77 a 79). V. anche la relazione esplicativa della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (COM/2001/0257 definitivo - COD 2001/0111), spiegazione relativa all’articolo 21.


45 –      Sentenza Commissione/Austria, paragrafo 55.


46 –      Conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Commissione/Austria (C‑75/11, EU:C:2012:536, paragrafo 70).


47 –      Sentenza Commissione/Austria, punto 55.


48 –      Sentenza Commissione/Austria, punto 24.


49 –      Sentenza Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630, punti da 55 a 59).


50 –      Sentenza Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punti 23 e 24 e giurisprudenza citata). V. anche, ad esempio, sentenza Bressol e a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punti 28 e 29 e giurisprudenza citata).


51 –      V., ad esempio, sentenza Commissione/Paesi Bassi (C‑542/09, EU:C:2012:346, punto 41 e giurisprudenza citata).


52 –      V., ad esempio, sentenze Commissione/Paesi Bassi (C‑542/09, EU:C:2012:346, punto 42), e Kleist (C‑356/09, EU:C:2010:703, punto 34 3 giurisprudenza citata).


53 –      Sentenza Commissione/Austria, punto 50 e giurisprudenza citata.


54 –      V. supra, paragrafi da 66 a 73.