Afdeling pers en voorlichting

PERSCOMMUNIQUÉ NR. 48/96

8 oktober 1996

Arrest van het Hof in de gevoegde zaken C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94
E. Dillenkofer e.a. tegen Bondsrepubliek Duitsland

UITSPRAAK VAN HET HOF VAN JUSTITIE OVER DE AANSPRAKELIJKHEID VAN EEN LID-STAAT BIJ NIET-OMZETTING BINNEN DE GESTELDE TERMIJN VAN DE EEG-RICHTLIJN BETREFFENDE PAKKETREIZEN

BELANGRIJK: Dit communiqué wordt verspreid door de Afdeling pers en voorlichting en bindt het Hof niet. De hierna volgende samenvatting van het arrest moet worden gelezen in het licht van de volledige tekst van het arrest. Voor nadere informatie alsmede voor een exemplaar van het arrest wende men zich tot de heer Tom Kennedy — tel (*352) 4303 3355.

  1. DICTUM VAN HET ARREST

    1. Het uitblijven binnen de daartoe vastgestelde termijn van elke maatregel van omzetting van een richtlijn ter verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat, is op zich een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht, en doet derhalve voor de benadeelde particulieren een recht op schadevergoeding ontstaan, voor zover het door de richtlijn voorgeschreven resultaat de toekenning van rechten aan particulieren inhoudt, waarvan de inhoud kan worden bepaald, en er een causaal verband bestaat tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de geleden schade.

    2. Het door artikel 7 van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten, voorgeschreven resultaat houdt voor het geval van insolvabiliteit of faillissement van de organisator van de pakketreis en/of van de doorverkoper die partij zijn bij de overeenkomst, in dat aan de koper van een pakketreis rechten worden toegekend inzake de terugbetaling van de reeds voldane bedragen alsmede zijn repatriëring, waarvan de inhoud voldoende kan worden bepaald.

    3. Om te voldoen aan artikel 9 van richtlijn 90/314/EEG, had de Lid-Staat binnen de voorgeschreven termijn alle maatregelen moeten vaststellen die noodzakelijk waren om de particulieren met ingang van 1 januari 1993 een daadwerkelijke bescherming te verzekeren tegen de risico's van insolvabiliteit en faillissement van de organisatoren van pakketreizen en/of van de doorverkopers die partij zijn bij de overeenkomst.

    4. Wanneer een Lid-Staat de organisator van een pakketreis en/of de doorverkoper die partij is bij de overeenkomst, toestaat de betaling te verlangen van een voorschot van maximum 10 % van de reissom, met een plafond van 500 DM, is aan het door artikel 7 van richtlijn 90/314/EEG nagestreefde doel van bescherming slechts voldaan wanneer bij insolvabiliteit of faillissement van de organisator van de pakketreis en/of van de doorverkoper die partij is bij de overeenkomst, ook de terugbetaling van dit voorschot is verzekerd.

    5. Artikel 7 van richtlijn 90/314/EEG moet aldus worden uitgelegd, dat de garanties waarvan de organisatoren van pakketreizen of de doorverkopers die partij zijn bij de overeenkomst, het bestaan moeten aantonen, ook dan ontbreken, wanneer de reizigers bij het betalen van de reissom in het bezit komen van een titel, en dat de Bondsrepubliek Duitsland niet met een beroep op het vooruitbetalingsarrest van het Bundesgerichtshof van 12 maart 1987 de omzetting van richtlijn 90/314/EEG achterwege kon laten.

    6. Richtlijn 90/314/EEG legt de Lid-Staten niet de verplichting op in het kader van artikel 7 specifieke maatregelen vast te stellen ter bescherming van de kopers van pakketreizen tegen hun eigen nalatigheid."

  2. DE EEG-RICHTLIJN BETREFFENDE PAKKETREIZEN

    3. Op 13 juni 1990 is richtlijn 90/314/EEG van de Raad "betreffende pakketreizen" vastgesteld. Ingevolge artikel 1 ervan heeft deze richtlijn tot doel de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake op het grondgebied van de Gemeenschap verkochte of ten verkoop aangeboden pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten.
    Artikel 7 bepaalt: "De organisator en/of de doorverkoper die partij zijn bij de overeenkomst, dienen aan te tonen over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument."
    Volgens artikel 9 moesten de Lid-Staten de maatregelen treffen die nodig waren om uiterlijk op 31 december 1992 aan de richtlijn te voldoen.

  3. DE NIET-OMZETTING DOOR DE BONDSREPUBLIEK DUITSLAND BINNEN DE GESTELDE TERMIJN

    4. Op 24 juni 1994 heeft de Duitse wetgever de wet vastgesteld tot toepassing van de richtlijn van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen. Bij deze wet is in het Duitse burgerlijk wetboek een nieuw artikel 651 k ingevoegd. Lid 4 daarvan bepaalt: "Met uitzondering van een voorschot van ten hoogste 10 % van de reissom, welk voorschot evenwel niet meer mag bedragen dan 500 DM, mag de organisator vóór het einde van de reis van de reiziger slechts betaling van de reissom eisen of aanvaarden, wanneer hij hem een garantiebewijs heeft overhandigd." Deze wet is in werking getreden op 1 juli 1994. Hij geldt voor de na deze datum gesloten contracten, betreffende reizen die na 31 oktober 1994 moesten beginnen.

  4. DE FEITEN

    5. De verzoekende partijen zijn kopers van pakketreizen die wegens het faillissement van twee reisorganisatoren bij wie zij hun reis hadden geboekt, niet zijn vertrokken dan wel op eigen kosten naar huis zijn moeten terugkeren, en die de aan deze organisatoren betaalde bedragen of de kosten voor hun terugkeer niet hebben kunnen recupereren. Zij hebben voor het Landgericht Bonn van de Bondsrepubliek schadevergoeding gevorderd, en voeren in dit verband aan, dat wanneer artikel 7 van de EEG-richtlijn tijdig, dit wil zeggen vóór 31 december 1992, in Duits recht was omgezet, zij beschermd zouden zijn geweest tegen het faillissement van de organisatoren bij wie zij hun pakketreis hebben gekocht. De verzoekers beroepen zich met name op het arrest van het Hof van 19 november 1991 in de gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90 [Francovich e.a.].

  5. HET VERZOEK VAN DE NATIONALE RECHTER OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING

    6. Van oordeel dat het Duitse recht geen grond oplevert om de schadevorderingen toe te wijzen, doch in twijfel verkerend over de gevolgen van het arrest Francovich e.a., heeft het Landgericht Bonn besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie te verzoeken om een prejudiciële beslissing over twaalf algemene vragen over de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende aansprakelijkheid van de staat in verband met de EEG-richtlijn betreffende pakketreizen. Aan de hand van de antwoorden van het Hof van Justitie zal het Landgericht Bonn dan later zijn eindbeslissing nemen in de bij hem aanhangige zaken.

  6. DE MOTIVERING VAN HET ARREST VAN HET HOF VAN JUSTITIE

    1. De voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de staat

      2. Het Hof van Justitie verwijst naar zijn eerdere arresten betreffende het recht op schadevergoeding van de particulier wegens aan een Lid-Staat toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht (arresten Francovich van 19 november 1991, Brasserie du pêcheur en Factortame van 5 maart 1996, British Telecommunications van 26 maart 1996, en Hedley Lomas van 23 mei 1996). Ingevolge deze arresten hebben de benadeelde personen aanspraak op schadevergoeding wanneer is voldaan aan de volgende drie voorwaarden:

      1. de geschonden regel van gemeenschapsrecht dient ertoe te strekken de benadeelde personen rechten toe te kennen;
      2. het dient te gaan om een voldoende gekwalificeerde schending;
      3. er dient een direct causaal verband te bestaan tussen deze schending en de aan de benadeelde personen veroorzaakte schade.

      Met betrekking tot de EEG-richtlijn betreffende pakketreizen, komt het Hof van Justitie tot de volgende conclusie:

      Voldoende duidelijk bepaald is, dat de houders van de uit artikel 7 voortvloeiende rechten de consumenten zijn, zoals omschreven in artikel 2 van de richtlijn. Hetzelfde geldt voor de inhoud van deze rechten (zie hierboven). Onder deze omstandigheden moet worden gesteld, dat artikel 7 van de richtlijn ertoe strekt ten behoeve van particulieren rechten toe te kennen, waarvan de inhoud met voldoende nauwkeurigheid kan worden bepaald.

    2. De noodzakelijke maatregelen ter verzekering van een juiste omzetting van de richtlijn

      1. In een van de vragen van de nationale rechter is verwezen naar het zogeheten "vooruitbetalingsarrest" van het Bundesgerichtshof van 12 maart 1987 (BGHZ 100, 157), waarbij de algemene voorwaarden van de reisorganisatoren nietig zijn verklaard, voor zover zij voor de reiziger de verplichting inhielden om een voorschot van 10 % van de reissom te betalen zonder in het bezit te komen van een titel.

        De verwijzende rechter wenst te vernemen, of aan de door artikel 7 van de richtlijn nagestreefde doelstelling van bescherming van de consument is voldaan, wanneer een Lid-Staat de reisorganisator toestaat een aanbetaling van maximum 10 % van de reissom, met een plafond van 500 DM, te verlangen, alvorens aan de klant een "titel" te overhandigen, te weten documenten die de consument aanspraak verlenen op de diverse diensten die deel uitmaken van de pakketreis (verricht door luchtvaartmaatschappijen of hotelhouders) [bij voorbeeld vliegtuigticketten, hotelvouchers].

        In dit verband verklaart het Hof van Justitie, dat artikel 7 van de richtlijn ertoe strekt, de consument te beschermen tegen de in deze bepaling omschreven risico's die voortvloeien uit de insolvabiliteit of het faillissement van de organisator. Het ware met deze doelstelling in strijd, deze bescherming in dier voege te beperken, dat het eventuele voorschot niet onder de garantie van terugbetaling of repatriëring valt. De richtlijn bevat geen enkele grond voor een dergelijke beperking van de door artikel 7 gegarandeerde rechten. Een nationale regel die de organisatoren toestaat van de reiziger de betaling van een voorschot te verlangen, kan alleen dan in overeenstemming zijn met artikel 7 van de richtlijn, indien in geval van insolvabiliteit of faillissement van de organisator ook de terugbetaling van bedoeld voorschot is verzekerd.

      2. Voorts wenste het Landgericht Bonn onder meer te vernemen, of de garanties waarvan de organisatoren ingevolge artikel 7 van de richtlijn het bestaan moeten aantonen, ook dan ontbreken, wanneer de reizigers bij betaling van de reissom in het bezit komen van een titel [bij voorbeeld vliegtuigticketten, hotelvouchers].

        Het Hof van Justitie geeft een bevestigend antwoord op deze vraag, op grond dat de bescherming die artikel 7 de consumenten garandeert, in gevaar kan worden gebracht wanneer de consumenten aanspraken op prestaties geldend moeten maken door overlegging van een titel aan derden, die niet onder alle omstandigheden verplicht zijn daaraan gevolg te geven, en overigens zelf het risico lopen failliet te gaan.