È arrivata l'ora di una riforma ?

Marc Jaeger, Presidente del Tribunale di primo grado

Il 25 settembre 2009 il Tribunale di primo grado delle Comunità europee celebrerà, in occasione di un convegno organizzato a Lussemburgo, i vent'anni dalla sua creazione, o più precisamente dall'assunzione delle funzioni da parte dei suoi primi membri, i quali prestarono giuramento dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee il 25 settembre 1989. Ma raggiunta appena l'età della maturità, il Tribunale deve già preparare il terreno per una riforma resa necessaria dalla crescita sistematica del suo contenzioso.

Decisa dal Consiglio nell'ottobre 1988, la creazione del Tribunale perseguiva un triplice obiettivo: dotare il sistema giurisdizionale europeo di un organo destinato a trattare i ricorsi che richiedono un esame approfondito di fatti complessi; instaurare un doppio grado di giudizio al fine di migliorare la tutela del cittadino; consentire alla Corte di concentrarsi sulla sua attività essenziale, vale a dire quella di garantire l'interpretazione uniforme del diritto comunitario. È così che, in un primo tempo, il Tribunale si è visto affidare il compito di trattare, soprattutto, il contenzioso in materia di diritto della concorrenza.

Nel corso degli anni tali competenze sono state progressivamente ampliate al punto che, oggi, il Tribunale conosce, salvo qualche eccezione, di tutti i ricorsi proposti dai singoli, dalle imprese e dagli Stati membri contro le decisioni adottate dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione europea. In primo grado, giacché resta soggetto al controllo di legittimità da parte della Corte sulle questioni di interpretazione del diritto, il Tribunale ha quindi il compito essenziale di garantire l'osservanza del diritto da parte degli organi decisionali dell'Unione (in particolare la Commissione) in un considerevole numero di materie. Si tratta naturalmente del diritto della concorrenza - che consiste nell'impedire alle imprese di adottare comportamenti pregiudizievoli per il consumatore - di cui notevole risonanza hanno avuto talune cause recenti riguardanti il settore informatico, l'industria discografica o ancora il trasporto aereo. Ma si pensi anche al controllo delle decisioni della Commissione relative alla compatibilità con i Trattati degli aiuti accordati dagli Stati alle imprese; alle controversie relative alla registrazione dei marchi comunitari; alle misure di difesa commerciale; all'accesso dei cittadini ai documenti delle istituzioni; alle decisioni di congelamento dei fondi dei soggetti legati ad organizzazioni terroristiche; ai provvedimenti di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra; al divieto di immissione sul mercato di sostanze fitofarmaceutiche, e ci si renderà conto che il Tribunale svolge oggi un ruolo chiave non solo nella vita economica delle imprese, ma anche in settori ben diversi quali la sicurezza, le libertà fondamentali, l'ambiente e la salute.

Ciò non significa, nondimeno, che chiunque abbia il diritto di adire il Tribunale per contestare qualsiasi atto dell'Unione di cui non sia destinatario o da cui non sia danneggiato specificamente. In particolare, gli atti di portata generale (quali le direttive europee), in linea di principio, non possono essere impugnati direttamente, tuttavia la loro legittimità può essere contestata nell'ambito di un ricorso proposto contro provvedimenti individuali, in particolare nazionali, che ne costituiscano l'applicazione. Il diritto comunitario non conosce, quindi, l'actio popularis ed esige che i ricorrenti dimostrino di essere direttamente e individualmente lesi nei loro diritti affinché la loro azione sia ammissibile. Agli occhi del cittadino europeo tale presupposto può apparire una limitazione dell'accesso alla giustizia (si noti comunque che il trattato di Lisbona, laddove entri in vigore, dovrebbe ampliare notevolmente l'accesso al giudice, essendo in esso meno severi i presupposti per l'ammissibilità del ricorso d'annullamento). Si tratta tuttavia di un regime conosciuto da numerosi sistemi giuridici e diretto a garantire che il giudice si pronunci solo su controversie in cui l'interesse dei ricorrenti si fonda su una realtà concreta e che, nell'architettura giurisdizionale europea disegnata dai Trattati, conferisce al giudice nazionale un ruolo di cooperazione nell'applicazione e nel controllo di legittimità del diritto comunitario.

Tale ripartizione si rivela ancor più necessaria in quanto il Tribunale, in fin dei conti, è un organo giurisdizionale di piccole dimensioni in termini di effettivi. Composto da 27 giudici, il Tribunale è un organo giurisdizionale di modeste dimensioni che annovera, in effetti, soltanto meno di 300 agenti e funzionari che garantiscono il suo corretto funzionamento. Tale cifra deve essere considerata alla luce dell'obbligo, in capo all'organo giurisdizionale, di essere in grado di trattare i ricorsi nelle 23 lingue ufficiali dell'Unione, ma anche alla luce delle caratteristiche proprie del contenzioso del Tribunale. Per sua natura, tale contenzioso riguarda fascicoli particolarmente voluminosi, complessi dal punto di vista economico o tecnico, che richiedono un esame minuzioso dei fatti e hanno talvolta un impatto determinante su tutto un settore. Soprattutto, il Tribunale deve affrontare un insieme permanente di fattori (tra i quali la nuova competenza riguardante i ricorsi proposti dagli Stati membri, la forte crescita del contenzioso concernente i marchi comunitari e, più in generale, l'ampliamento dell'Unione e l'intensificazione dell'attività normativa comunitaria) che sono all'origine di un aumento senza precedenti del numero di cause proposte. Le cifre parlano da sole: i ricorsi proposti in un anno dinanzi al Tribunale sono passati da 238 nel 1998 a 466 nel 2003, per raggiungere i 629 nel 2008, vale a dire un aumento superiore al 160% nello spazio di 10 anni.

Di fronte all'accumulo dell'arretrato giudiziario, sono state adottate misure per migliorare l'efficienza dell'organo giudicante: creazione di tre sezioni supplementari, ottimizzazione nel calendario delle udienze, semplificazione della procedura in materia di marchio comunitario, semplificazione redazionale, messa a punto degli strumenti statistici e informatici... Nel 2008 si è registrato un notevole aumento del numero delle cause definite, tuttavia questo non ha impedito la lenta ma inesorabile progressione dell'arretrato e, con essa, l'allungamento della durata dei processi, vero termine di riferimento della salute di un sistema giurisdizionale. Il diritto di vedere la propria causa decisa in tempi ragionevoli costituisce, infatti, un diritto fondamentale, che è parte della nozione stessa di giustizia. La Corte stessa ha dovuto constatare, in una sentenza dello scorso 16 luglio, che, nella causa di cui era investito, il Tribunale aveva superato la durata ragionevole che un soggetto di diritto può attendersi per un procedimento giurisdizionale.

È dunque lanciata una vera sfida all'organo giurisdizionale, che deve evolvere e adattarsi ai nuovi dati del suo contenzioso. Ciò è assolutamente necessario affinché il Tribunale possa aspirare a continuare a svolgere pienamente la funzione affidatagli. Due vie sono percorribili: la prima consisterebbe nel ridefinire radicalmente la concezione stessa che il giudice comunitario di primo grado ha delle proprie decisioni. Il Tribunale potrebbe condensarle al massimo, senza esporre le varie fasi del ragionamento né rispondere dettagliatamente a tutti gli argomenti sollevati. A mio parere, in tal caso il rimedio sarebbe peggiore del male. Nelle materie complesse e con importanti poste in gioco che gli sono sottoposte il Tribunale ha costruito la propria legittimità sull'intelligibilità, la trasparenza e la motivazione della sua giurisprudenza. Alla base vi è l'idea che la pronuncia giurisdizionale deve risolvere la controversia sottoposta al giudice, ma deve anche consentire ai soggetti privati o istituzionali di comprendere e di accettare l'ambiente giuridico tracciato dal giudice comunitario nella sua funzione di interpretazione e di applicazione del diritto e di adeguarsi a tale ambiente.

Ci si deve quindi orientare verso la seconda opzione: riformare l'architettura giurisdizionale. Con riferimento al Tribunale, i Trattati hanno previsto due meccanismi idonei a rispondere alla necessità imminente di portare la produttività giudiziaria ad un livello che garantisca la sua perennità: aumentare il numero dei suoi giudici - e degli effettivi a loro disposizione - o creare un nuovo Tribunale specializzato competente in un settore specifico, della cui competenza il Tribunale si spoglierebbe in primo grado (analogamente a quanto è stato già realizzato nel 2005 relativamente al contenzioso della funzione pubblica europea). Il contenzioso in materia di proprietà intellettuale (in particolare le controversie riguardanti il marchio comunitario) potrebbe prestarsi a siffatto trasferimento di competenza.

Indipendentemente dall'opzione prescelta, il Tribunale non ha tuttavia le chiavi del suo destino. La decisione compete agli organi politici dell'Unione: il Consiglio e, se nel frattempo entrasse in vigore il Trattato di Lisbona, il Parlamento europeo. Nessuno dubita che, attenti all'osservanza da parte dell'Unione europea del principio dello Stato di diritto, di cui il corretto funzionamento della giustizia costituisce una delle garanzie fondamentali, tali organi saranno sensibili al segnale d'allarme lanciato dall'organo giurisdizionale e che, nella loro decisione, avranno la saggezza di lasciarsi guidare dall'interesse del cittadino.