Tijd voor hervorming ?

Marc Jaeger, President van het Gerecht van eerste aanleg

Op 25 september 2009 herdenkt het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen tijdens een conferentie in Luxemburg dat het twintig jaar geleden werd opgericht of, preciezer gezegd, dat twintig jaar geleden zijn eerste leden, die op 25 september 1989 de eed aflegden voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, hun ambt aanvaardden. Amper tot volle wasdom gekomen, moet het Gerecht echter al de eerste stappen zetten naar een hervorming, die door de voortdurende toename van het aantal geschillen noodzakelijk is geworden.

De oprichting van het Gerecht, waartoe de Raad in oktober 1988 besloot, had een drieledig doel: ten eerste, het Europees gerechtelijk stelsel uitbreiden met een instantie voor de behandeling van beroepen die een grondig onderzoek van complexe feiten vereisen; ten tweede, een rechtspraak in twee instanties invoeren om de bescherming van de burgers te verbeteren, en ten derde, het Hof van Justitie in staat stellen zich te concentreren op zijn kernactiviteit, te weten het verzekeren van een uniforme uitlegging van het gemeenschapsrecht. Daardoor kreeg het Gerecht aanvankelijk vooral mededingingszaken te behandelen.

In de loop der jaren zijn deze bevoegdheden zodanig uitgebreid dat het Gerecht thans, op enkele uitzonderingen na, bevoegd is om kennis te nemen van bijna alle beroepen die particulieren, ondernemingen en lidstaten instellen tegen de besluiten van de instellingen en organen van de Europese Unie. In eerste aanleg, aangezien het Gerecht voor vragen betreffende de uitlegging van het recht onderworpen blijft aan de cassatiecontrole van het Hof, heeft het daarmee de voorname taak te verzekeren dat de besluitvormingsorganen van de Unie (met name de Commissie) het recht eerbiedigen op een groot aantal gebieden. Dit geldt uiteraard voor het mededingingsrecht, dat moet verhinderen dat ondernemingen zich gedragen op een wijze die schadelijk is voor de consument. Enkele recente mededingingszaken in de informaticasector, de platenindustrie en het luchtvervoer hebben veel aandacht in de media gekregen. Wanneer men echter tevens denkt aan toetsing van de beschikkingen van de Commissie inzake de verenigbaarheid van staatssteun aan ondernemingen met de verdragen, aan geschillen over de registratie van gemeenschapsmerken, aan beschermende handelsmaatregelen, aan toegang van burgers tot de documenten van de instellingen, aan besluiten tot het bevriezen van tegoeden van personen die in verband worden gebracht met terroristische organisaties, aan maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en aan het verbod om gewasbeschermingsmiddelen op de markt te brengen, dan realiseert men zich dat het Gerecht vandaag de dag een belangrijke rol speelt, niet alleen in het economische leven van bedrijven, maar ook in sterk uiteenlopende sectoren zoals veiligheid, fundamentele vrijheden, milieu en gezondheid.

Dit betekent echter niet dat iedere persoon zich tot het Gerecht kan wenden en handelingen van de Unie kan aanvechten die niet tot hem zijn gericht of hem niet specifiek benadelen. Met name handelingen met een algemene strekking (zoals Europese richtlijnen) kunnen, in beginsel, niet rechtstreeks worden aangevochten, al kan de rechtmatigheid ervan wel aan de orde worden gesteld in beroepen tegen individuele, met name nationale, besluiten die toepassing geven aan deze handelingen. Het gemeenschapsrecht kent dus geen actio popularis, en vereist dat verzoekers, wil hun beroep ontvankelijk zijn, aantonen dat zij rechtstreeks en individueel in hun rechten worden aangetast. In de ogen van de Europese burger lijkt dit vereiste de toegang tot de rechter te beperken (al zal het Verdrag van Lissabon, indien dit in werking treedt, leiden tot een aanzienlijke verruiming van de toegang tot de rechter, aangezien dit verdrag de voorwaarden voor ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring versoepelt). Niettemin gaat het om een systeem dat wordt aangetroffen in een groot aantal rechtsstelsels, dat moet verzekeren dat de rechter zich enkel buigt over geschillen waarin het belang van de verzoekers reëel is. Hierbij mag niet worden vergeten dat binnen het door de verdragen opgezette Europees gerechtelijk stelsel de nationale rechter een sleutelrol heeft bij de toepassing en de toetsing van de rechtmatigheid van het gemeenschapsrecht.

Een dergelijke verdeling lijkt des te meer noodzakelijk, omdat het Gerecht, gelet op de omvang van zijn personeelsbestand, uiteindelijk een rechterlijke instantie van geringe omvang is. Het Gerecht, dat bestaat uit 27 rechters, functioneert namelijk met de hulp van nog geen 300 functionarissen en ambtenaren. Dit cijfer moet worden gesteld tegenover de verplichting voor het Gerecht om zaken te kunnen behandelen in de 23 officiële talen van de Unie, maar ook tegenover de specifieke kenmerken van de aan het Gerecht voorgelegde geschillen. Deze hebben naar hun aard betrekking op zeer omvangrijke, economisch of technisch complexe zaken, die een grondig feitenonderzoek vergen en soms van groot belang zijn voor een gehele sector. Bovenal wordt het Gerecht geconfronteerd met een duurzame combinatie van factoren (waaronder de nieuwe bevoegdheid voor beroepen ingesteld door de lidstaten, de sterke groei van het aantal gedingen over gemeenschapsmerken en, meer in het algemeen, de uitbreiding van de Unie en de intensivering van de communautaire wetgevingsactiviteit) die hebben geleid tot een ongekende toename van het aantal ingediende zaken. De cijfers spreken voor zich: het aantal jaarlijks bij het Gerecht ingediende beroepen is gestegen van 238 in 1998 tot 466 in 2003, en tot 629 in 2008, wat neerkomt op een stijging met 160 % over een periode van 10 jaar.

Om het hoofd te bieden aan de toenemende gerechtelijke achterstand zijn maatregelen genomen om de efficiëntie van het Gerecht te verbeteren. Deze omvatten onder meer de instelling van drie extra kamers, de optimalisering van de planning van de terechtzittingen, de vereenvoudiging van de procedure in zaken betreffende het gemeenschapsmerk, het streven naar beknoptere teksten en het up-to-date brengen van computerhulpmiddelen en statistische instrumenten. In 2008 was er dan ook sprake van een duidelijke stijging van het aantal afgehandelde zaken. Dit heeft echter niet kunnen voorkomen dat het aantal aanhangige zaken langzaam maar onverbiddelijk is toegenomen, waardoor de duur van de procedures, die een goede aanwijzing vormt voor de gezondheid van een stelsel van rechtspraak, is verlengd. Het recht om een zaak binnen een redelijke termijn berecht te zien is immers een fundamenteel recht, dat voortvloeit uit het rechtsbegrip zelf. In een arrest van 16 juli jongstleden heeft het Hof van Justitie zelf vastgesteld dat het Gerecht in een aan hem voorgelegde zaak de redelijke termijn waarbinnen de justitiabele uitspraak mag verwachten, had overschreden.

Het Gerecht ziet zich dus gesteld voor een ware uitdaging, en moet meegroeien met en zich aanpassen aan de nieuwe gegevens omtrent zijn geschillen. Dit is absoluut noodzakelijk, wil het Gerecht zijn taken volledig kunnen blijven uitvoeren. Hiertoe staan twee wegen open: de eerste bestaat in een radicale herdefiniëring van de opvatting die het Gerecht zelf heeft met betrekking tot zijn beslissingen. Het Gerecht kan deze beslissingen uiterst beknopt houden, zonder de verschillende stappen van zijn redenering uiteen te zetten en zonder gedetailleerd te antwoorden op alle aangevoerde argumenten. Mijns inziens is dit middel erger dan de kwaal. Op ingewikkelde terreinen en ten aanzien van de zwaarwegende belangen waarmee het te maken heeft, heeft het Gerecht zijn legitimiteit gegrondvest op de begrijpelijkheid, transparantie en motivering van zijn rechtspraak. Achterliggende gedachte hierbij is dat de rechterlijke beslissing niet alleen het aan de rechter voorgelegde geding moet beslechten, maar de actoren, particulier of institutioneel, ook in staat moet stellen het door de rechter bij de vervulling van zijn taak van uitlegging en toepassing van het recht uitgezette juridische speelveld te begrijpen, te aanvaarden en zich hieraan aan te passen.

Daarom moet worden gekozen voor de tweede weg: herziening van het stelsel van rechtspraak. Wat het Gerecht betreft, voorzien de verdragen in twee mechanismen die kunnen beantwoorden aan de dringende noodzaak om de gerechtelijke productiviteit op een dusdanig niveau te brengen dat de continuïteit ervan wordt verzekerd: uitbreiding van het aantal rechters en hun medewerkers, of instelling van een nieuw gespecialiseerd gerecht dat bevoegd wordt op een specifiek terrein dat in eerste aanleg aan de jurisdictie van het Gerecht wordt onttrokken (zoals ook is gebeurd met de instelling van een gerecht voor Europese ambtenarenzaken in 2005). De geschillen inzake intellectuele eigendom (met name gedingen over gemeenschapsmerken) zouden voor een dergelijke bevoegdheidsoverdracht in aanmerking kunnen komen.

Voor welke optie ook wordt gekozen, het Gerecht van eerste aanleg heeft zijn lot niet in eigen handen. De beslissing hierover wordt genomen door de politieke organen van de Unie: de Raad, en, indien het Verdrag van Lissabon in tussentijd in werking treedt, het Europees Parlement. Het lijdt geen twijfel dat deze organen, zich bewust van de eerbiediging door de Unie van het beginsel van de rechtsstaat, waarvan de goede rechtsbedeling een van de fundamentele waarborgen vormt, gevoelig zullen zijn voor dit door het Gerecht afgegeven alarmsignaal en zich met vooruitziende blik zullen laten leiden door het belang van de burger.