Generaladvokaten La Pergola anser att det nuvarande statliga monopolet bör ersättas med ett system med tillstånd utan ensamrätt som alla privata näringsidkare inom gemenskapen har tillgång till. Detta system skall omfattas av sträng statlig kontroll, såväl avseende utfärdandet som utövandet
Det engelska bolaget CML ingick år 1996 ett avtal med det finska bolaget TSL och anförtrodde därvid detta bolag den exklusiva rättigheten att i Finland installera och driva spelautomater tillverkade av CML, vilka ger vinster på mindre belopp. Enligt avtalet förblir CML ägare till apparaterna och TSL erhåller som vederlag en provision i proportion till avkastningen från de installerade apparaterna.
Markku J. Läärä, som är styrelseordförande i TSL, har i ett brottmål dömts till böter för att ha överträtt den finska lagstiftningen om hasardspel. Apparaterna, med de pengar de innehöll, togs därvid i beslag.
I den finska lagstiftningen om hasardspel föreskrivs nämligen, i syfte att begränsa vinsten för den som utnyttjar lidelsen för spel, att enbart ett offentligrättsligt organ får bedriva lotteriverksamhet, vadhållning, kasinoverksamhet eller hålla spelautomater. Det krävs dessutom att ett administrativt tillstånd har utfärdats till detta organ. Innehavaren av tillståndet är vidare skyldig att anskaffa medel för välgörande ändamål.
I Finland är det offentligrättsliga organ som har beviljats tillstånd PAF [RAY, Raha-automaattiyhdistys, vars svenskspråkiga namn är Penningautomatföreningen], en sammanslutning av 96 organisationer verksamma inom området för hälsovård och social verksamhet. Detta organ har även rätt att tillverka och försälja spelautomater och förströelseanordningar och är innehavare av tillståndet till driften av kasinot i Helsingfors.
Under förfarandet vid den finska hovrätten har Markku J. Läärä gjort gällande att den finska lagstiftningen strider mot de gemenskapsrättsliga principerna om fri rörlighet för varor och tjänster. I synnerhet utgör beviljandet av en exklusiv rättighet till ett offentligrättsligt organ en oproportionerlig åtgärd i förhållande till syftet att bekämpa lidelsen för hasardspel och faran för skattebedrägeri.
Generaladvokaten anser för det första att installationen, driften och tillhandahållandet till allmänheten av spelautomater utgör ekonomiska verksamheter, eftersom de innebär ett tillhandahållande av tjänster mot vederlag och/eller en import av varor.
Således skall ett offentligrättsligt organ som bedriver de ovannämnda verksamheterna anses utgöra ett (offentligt) företag som medlemsstaten beviljar exklusiva rättigheter eller ett monopol.
Eftersom det nämnda monopolet inte i sig är oförenligt med fördraget, går generaladvokaten snarare in på om detta inte är organiserat eller bedrivs i strid med gemenskapsreglerna om den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster.
Enligt generaladvokaten kan det inte uteslutas att reglerna om fri rörlighet för varor är tillämpliga, eftersom spelautomater utgör de redskap som möjliggör tillhandahållandet av denna tjänst. Förutom att de anses vara varor enligt gemenskapens tullnomenklatur, kan de vara föremål för köpeavtal eller andra lagliga transaktioner. Den omständigheten att de endast tillhandahålls av den finska förvaltaren är inte avgörande.
I synnerhet innebär den omständigheten att PAF har ett monopol på tjänsten att denna förening är den enda möjliga köparen av de nödvändiga redskapen (spelautomater) i Finland. Eftersom det inte finns någon lagstadgad skyldighet till detta, saknas garanti för att föreningen även köper apparater som lagligen har tillverkats i andra medlemsstater. Således utgör PAF i praktiken ett monopol även inom marknaden för tillverkning och försäljning av spelautomater i Finland. Av detta följer att en diskriminering till skada för spelautomater tillverkade i andra medlemsstater är en faktisk och oundviklig följd av den finska lagstiftningen, till fördel för de finska produkterna.
Vad beträffar friheten att tillhandahålla tjänster utgår generaladvokaten från antagandet att PAF:s verksamhet (att installera och driva spelautomater, att förmå spelarna att delta i spelet och att inge dem hopp om vinst) innebär att tillhandahålla tjänster.
Eftersom den finska lagstiftningen om hasardspel förbehåller en enda inhemsk näringsidkare (ett offentligrättsligt organ som dessutom är skyldigt att ge all vinst frün verksamheten till sociala eller välgörande ändamål) verksamheten att driva spelautomater, kan inte vilket rättssubjekt som helst från en annan medlemsstat erbjuda samma tjänst i Finland. Generaladvokaten erinrar om att enligt domstolens rättspraxis är en sådan bestämmelse som den finska, enligt vilken exklusiva rättigheter beviljas ett inhemskt företag som har monopol och således utesluter alla andra tjänsteleverantörer, även finska, en inskränkning som är tillämplig utan åtskillnad.
Generaladvokaten ställer därför frågan om inskränkningarna i den fria rörligheten för varor eller tjänster kan vara befogade.
Generaladvokaten utesluter för det första att fallet i fråga ingår bland de undantag som uttryckligen föreskrivs i fördraget avseende fri rörlighet för varor och att spelet på spelautomater utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
Om domstolen skulle finna att den bestämmelse som inskränker den fria rörligheten för tjänster inte är diskriminerande, eftersom den tillämpas utan åtskillnad på samtliga näringsidkare - finska eller från övriga medlemsstater - förutom PAF, undersöker generaladvokaten för det andra huruvida denna bestämmelse kan rättfärdigas på grundval av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (som inte redan tillvaratas av gällande bestämmelser i den utländske tjänsteleverantörens ursprungsstat) och om begränsningen av den fria rörligheten är nödvändig och proportionell.
De finska myndigheterna betonar starkt att bestämmelserna i fråga har utformats för att hindra lönsamma verksamheter som utnyttjar lidelsen för spel och att avkastningen från dessa tjänster till stor del avsätts till social eller välgörande verksamhet. Dessa skäl utgör i sig emellertid - enligt domstolens rättspraxis - inte tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset. De utgör nämligen enbart ekonomiska syften (i synnerhet den omständigheten att statsbudgeten befrias från vissa utgifter på grund av social verksamhet som i princip åligger staten). Generaladvokaten erinrar för övrigt om att medlemsstaterna enligt domstolens rättspraxis har befogenhet att efter eget skön bedöma vilka krav av allmänintresse som förtjänar att tillvaratas. I det konkreta fallet innebär installationen och driften av spelautomater nämligen en risk för infiltration av organiserad brottslighet eller penningtvätt. Mer allmänt utgör hasardspel en omfördelning av enskildas tillgångar till socialt inproduktiv verksamhet och den enskilde som spelar på spelautomater befinner sig med nödvändighet i en svag avtalsställning i förhållande till den som tillhandahåller tjänsten.
Det gäller därefter att bedöma om de bestämmelser som Finland har antagit är lämpliga i det konkreta fallet (det vill säga nödvändiga och proportionerliga) för de syften av allmänintresse som eftersträvas.
Med hänsyn till att det saknas lagstadgade gränser för det högsta antal apparater som får installeras och de konkreta former i vilka PAF utövar och organiserar sitt monopol (marknadsföringskampanjer för spelet, rättighetsinnehavarnas intresse av en ökning av spelvolymen, på grundval av vilken deras vederlag beräknas, den bristande kontrollen av ungdomars spel), påpekar generaladvokaten att detta står i strid med målet att undvika att lidelsen för spel blir föremål för privat företagsverksamhet. Det är dock uppenbart att det är nödvändigt att ha ett monopol med tanke på syftet att skydda spelarna från risken att verksamheten med spelautomater bedrivs i brottsliga syften (förutsatt att det nämnda skyddet inte redan säkerställs genom bestämmelserna i det land där den utländske tjänsteleverantören är etablerad).
Eftersom det är fråga om ett selektivt förbud (det är tillåtet att tillhandahålla tjänsten, men den får endast tillhandahållas av en inhemsk näringsidkare) måste det dessutom göras en mycket sträng bedömning av bestämmelsens proportionerlighet i förhållande till de tvingande skälen av allmänintresse.
Generaladvokaten anser att inom det nuvarande finska systemet iakttas inte detta krav. De undersökningar och kontroller som är nödvändiga för att tillvarata nämnda tvingande hänsyn kan nämligen utföras även inom ett system med tillstånd som inte är exklusiva, där även privata företag har tillträde. De undersökningar och kontroller som i dag föreskrivs för dem som driver de företag där spelautomaterna är installerade kan utsträckas till att omfatta även privata företag (vilket faktiskt redan är fallet i andra rättsordningar, nämligen den nederländska, den tyska och den portugisiska). På så sätt skulle friheten att tillhandahålla tjänster utsättas för en mindre allvarlig begränsning, även om medlemsstaten behåller befogenheten att efter eget skön besluta om användningen av avkastningen till finansiering av verksamhet av allmänintresse.
Observera: Generaladvokatens förslag till avgörande utgör ett detaljerat juridiskt yttrande, vilket avgetts med fullständigt oberoende och opartiskhet. Detta är inte bindande för domstolen. Domstolen kommer att meddela dom senare.
Endast för pressen - Inofficiellt dokument som inte är bindande för domstolen - Finns på italienska, finska, franska, engelska, tyska, svenska.
För den fullständiga lydelsen av förslaget till avgörande, var vänlig se domstolens hemsida på Internet, www.curia.eu.int, vilken från kl. 15 i dag kommer att finnas tillgänglig på italienska (generaladvokatens språk) och på finska (rättegångsspråket). För vidare upplysningar var vänlig kontakta Jessica Larsson, tel. +352Ä43 03 36 51/fax ++352Ä43 03 25 00.