Le temps d’une réforme est-il arrivé ?

Marc Jaeger, Président du Tribunal de première instance

Le 25 septembre 2009, le Tribunal de première instance des Communautés européennes célèbrera, à l'occasion d'un colloque organisé à Luxembourg, les 20 ans de sa création, ou plus précisément de l'entrée en fonctions de ses premiers membres, lesquels prêtèrent serment devant la Cour de justice des Communautés européennes le 25 septembre 1989. Mais l'âge de la maturité à peine atteint, le Tribunal doit déjà poser les premiers jalons d'une réforme rendue nécessaire par l'accroissement systémique de son contentieux.

Décidée par le Conseil en octobre 1988, la création du Tribunal poursuivait un triple objectif : doter le système juridictionnel européen d'un organe destiné à traiter les recours nécessitant un examen approfondi de faits complexes ; instaurer un double degré de juridiction en vue d'améliorer la protection du justiciable ; permettre à la Cour de se concentrer sur son activité essentielle, à savoir assurer une interprétation uniforme du droit communautaire. C'est ainsi que, dans un premier temps, le Tribunal s'est vu confier la tâche de traiter, notamment, le contentieux du droit de la concurrence.

Au fil des années, ces compétences ont progressivement été élargies au point que, aujourd'hui, le Tribunal connaît, à quelques exceptions près, de tous les recours introduits par les particuliers, les entreprises et les États membres contre les décisions adoptées par les institutions et organes de l'Union européenne. En première instance, car il reste soumis au contrôle de cassation de la Cour sur les questions d'interprétation du droit, le Tribunal a donc la fonction essentielle d'assurer le respect du droit par les organes décisionnels de l'Union (notamment la Commission) dans un nombre considérable de domaines. Il s'agit bien sûr du droit de la concurrence, qui consiste à empêcher les entreprises d'adopter des comportements nuisibles au consommateur, et dont certains litiges récents concernant le secteur informatique, l'industrie du disque ou encore le transport aérien, ont eu un écho important. Mais que l'on songe aussi au contrôle des décisions de la Commission relatives à la compatibilité avec les traités des aides accordées aux entreprises par les États, aux litiges relatifs à l'enregistrement des marques communautaires, aux mesures de défense commerciale, à l'accès des citoyens aux documents des institutions, aux décisions gelant les fonds des personnes liées aux organisations terroristes, aux mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre, à l'interdiction de mise sur le marché de substances phytopharmaceutiques, et l'on se rend compte que le Tribunal est aujourd'hui un acteur clef non seulement dans la vie économique des entreprises, mais aussi dans des secteurs aussi divers que la sécurité, les libertés fondamentales, l'environnement et la santé.

Pour autant, cela ne signifie pas que toute personne est en droit de s'adresser au Tribunal en vue de contester tout acte de l'Union, dont il ne serait pas le destinataire ou qui ne lui ferait pas grief spécifiquement. En particulier, les actes de portée générale (tels que les directives européennes) ne peuvent, en principe, être attaqués directement, mais leur légalité peut être mise en cause à l'occasion d'un recours dirigé contre des mesures individuelles, notamment nationales, qui en constituent l'application. Le droit communautaire ne connaît donc pas l'actio popularis et exige des requérants la preuve qu'ils sont directement et individuellement affectés dans leurs droits pour que leur action soit recevable. Aux yeux du citoyen européen, cette exigence peut paraître restrictive de l'accès à la justice (on notera toutefois que le traité de Lisbonne, s'il entre en vigueur, devrait sensiblement élargir l'accès au prétoire, les conditions de recevabilité du recours en annulation s'y trouvant assouplies). Il s'agit néanmoins d'un régime que connaissent de nombreux systèmes juridiques et qui vise à assurer que le juge ne tranche que des litiges où l'intérêt des demandeurs repose sur une réalité concrète et qui, dans l'architecture juridictionnelle européenne conçue par les traités, confère au juge national un rôle de relais dans l'application et le contrôle de légalité du droit communautaire.

Une telle répartition s'avère d'autant plus nécessaire que le Tribunal est, en fin de compte, une juridiction de taille réduite en termes d'effectifs. Composé de 27 juges, le Tribunal ne compte, en effet, que moins de 300 agents et fonctionnaires assurant son fonctionnement propre. Ce chiffre doit être mis en regard avec l'obligation, pour la juridiction, d'être à même de traiter les recours dans les 23 langues officielles de l'Union, mais aussi avec les caractéristiques propres du contentieux du Tribunal. Celui-ci concerne, par nature, des dossiers particulièrement volumineux, économiquement ou techniquement complexes, nécessitant un examen minutieux des faits et ayant parfois un impact déterminant sur l'ensemble d'un secteur. Surtout, le Tribunal se trouve confronté à une conjonction durable de facteurs (parmi lesquels la nouvelle compétence s'agissant des recours introduits par les États membres, la forte croissance du contentieux de la marque communautaire et, plus généralement, l'élargissement de l'Union et l'intensification de l'activité normative communautaire) à l'origine d'une augmentation sans précédent du nombre d'affaires introduites. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : les recours introduits annuellement devant le Tribunal sont passés de 238 en 1998, à 466 en 2003, pour atteindre 629 en 2008, soit une augmentation de plus de 160 % en l'espace de 10 ans.

Face à l'accumulation de l'arriéré judicaire, des mesures ont été prises en vue d'améliorer l'efficience de la juridiction : mise en place de trois chambres supplémentaires, optimisation du calendrier des audiences, simplification de la procédure en matière de marque communautaire, allègement rédactionnel, mise à niveau des outils statistiques et informatiques ... Une croissance tangible du nombre d'affaires réglées a ainsi été enregistrée en 2008. Cela n'a toutefois pas empêché la lente mais inexorable progression du stock et, avec elle, l'allongement de la durée des procédures, véritable indice de référence de la santé d'un système juridictionnel. En effet, le droit de voir sa cause jugée dans des délais raisonnables constitue un droit fondamental, qui participe de la notion même de justice. La Cour elle-même a été amenée à constater, dans un arrêt du 16 juillet dernier, que le Tribunal avait excédé, dans l'affaire dont elle était saisie, la durée raisonnable que le justiciable est en droit d'attendre d'une procédure juridictionnelle.

Un véritable défi est donc lancé à la juridiction, qui doit évoluer et s'adapter aux nouvelles données de son contentieux. C'est absolument nécessaire pour que le Tribunal puisse prétendre continuer à remplir pleinement la fonction qui lui a été dévolue. Deux pistes sont ouvertes : la première consisterait à radicalement redéfinir la conception même que le juge communautaire de première instance a de ses décisions. Le Tribunal pourrait les condenser à l'extrême, sans exposer les multiples étapes du raisonnement ni répondre en détail à l'ensemble des arguments soulevés. À mon sens, le remède serait alors pire que le mal. Dans les domaines complexes et aux enjeux importants dont il connaît, le Tribunal a bâti sa légitimité sur l'intelligibilité, la transparence et la motivation de sa jurisprudence. En toile de fond se trouve l'idée que la décision de justice doit trancher le litige soumis au juge, mais aussi permettre aux acteurs, privés ou institutionnels, de comprendre, d'accepter et de s'adapter à l'environnement juridique dessiné par le juge dans sa mission d'interprétation et d'application du droit.

C'est donc vers la seconde piste qu'il convient de se tourner : réformer l'architecture juridictionnelle. Concernant le Tribunal, les traités ont prévu deux mécanismes de nature à répondre au besoin imminent de placer la productivité judiciaire à un niveau assurant sa pérennité : augmenter le nombre de ses juges, et les effectifs qui leurs sont attachés, ou créer un nouveau tribunal spécialisé compétent dans un domaine spécifique dont le Tribunal se dessaisirait en première instance (à l'instar de ce qui a déjà été réalisé en 2005 s'agissant du contentieux de la fonction publique européenne). Le contentieux de la propriété intellectuelle (notamment les litiges en matière de marque communautaire) pourrait se prêter à un tel transfert de compétence.

Quelle que soit l'option retenue, le Tribunal ne détient toutefois pas les clefs de son destin. La décision en revient aux organes politiques de l'Union : le Conseil et, si le traité de Lisbonne entre d'ici là en vigueur, le Parlement européen. Nul doute que, soucieuses du respect par l'Union du principe de l'État de droit, dont le bon fonctionnement de la justice constitue l'une des garanties fondamentales, ces instances seront sensibles au signal d'alarme lancé par la juridiction et que, dans leur décision, elles auront la clairvoyance de se laisser guider par l'intérêt du justiciable.